Durham, NC: Duke University Press.
Wright, G. (1987). “Labor History and Labor Economcs,” in A. J. Field (ed.), The Future of Economic History. Boston, MA: Kluwer, pp. 313–347.
–-. (2006). “Productivity Growth and the American Labor Market: The 1990s in Historical Perspective,” in P. Rhode and G. Toniolo (eds.), The Global Economy in the 1990s: A Long-Run Perspective. New York: Cambridge University Press, pp. 139–160.
Zolberg, A. (1995). “Response: Working-Class Dissolution,” International Labor and Working Class History 47: 28–38.
14. Расходы на социальную защиту: вклад частного и государственного сектораПитер Х. Линдерт
Обзор
Основные проблемы
Естественно задаваться вопросом: насколько бедность и экономические риски можно устранить средствами частного сектора экономики, такими как благотворительность, частный рынок страхования и частный рынок капитала. Конечно, мы прекрасно знаем, что в период примерно с 1800 по 1980 год успешно развивавшиеся страны постепенно отказывались от исключительного упования на частное страхование и благотворительность. Однако на протяжении этих ста лет во всех богатых странах частная система социальной поддержки и социального страхования также испытывала рост.
Настоящая глава обобщает известные на сегодняшний день знания о причинах и следствиях развития системы социальной помощи, а также о результатах, к которым может привести сокращение государственной доли поддержки в XXI веке. Незамедлительно возникают следующие вопросы:
• Почему еще столетие назад масштаб благотворительности и страхования был так мал и почему рост этой сферы в последнее время в основном ограничивался богатыми индустриализованными странами ОЭСР? Насколько вероятно, что этот рост продолжится в XXI веке?
• Почему главным источником финансирования благотворительности и страхования стали налоги, а не частные расходы и продолжит ли доля налогов в общем объеме финансирования этих расходов и в процентах от ВВП увеличиваться?
• Если говорить о направлениях расходования средств, то почему число бедных и нуждающихся сильно сократилось среди пожилого населения, но не среди молодежи и сохранится ли такая ситуация в будущем?
• Можно ли говорить, что эти тенденции эффективны, то есть повышают, например, ВВП на душу населения?[212] Если да, то почему эти изменения произошли лишь в последние сто лет? Если нет, то почему они приобрели столь широкий масштаб?
Хотя эти проблемы относятся к долгосрочному периоду, для ответа на них не требуется столь же долгого экскурса, как для ответа на другие базовые вопросы истории. Оказывается, что применив стандартную экономическую теорию и здравый смысл, можно найти правдоподобные ответы, раньше остававшиеся без внимания.
Определения – узкое и широкое
Прежде чем углубиться в историю, нужно в первую очередь дать определения основным понятиям.
1) Широкое определение: социальные расходы. Начнем главу с рассмотрения концепции, которую авторы новейших работ, в том числе те из них, кто заведует базами данных SOCEXP, созданными под эгидой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), называют «социальными расходами», или «расходами на социальное обеспечение». Этому термину стали придавать очень широкий смысл – настолько широкий, что польза от его применения стала падать. Существующая статистика расходов на социальное обеспечение, собираемая ОЭСР и другими исследователями, включает любые расходы, которые защищают человека от низкого уровня (или краткосрочного падения уровня) здоровья, дохода и благополучия в целом[213]. Некоторые показатели включают в себя расходы на образование, в то время как другие (например, показатель SOCX, составляемый ОЭСР) их не включают. В настоящей главе расходы на образование в ряде случаев включаются в рассмотрение, особенно если речь идет о государственных расходах, а иногда – не включаются, в зависимости от того, какая проблема рассматривается. Примечательно, что широкие показатели социальных расходов не накладывают никакого ограничения на круг их плательщиков или получателей[214]. Плательщики при этом не обязательно должны быть богаче получателей. Плательщики и получатели – это, как правило, представители разных семейств, но даже у этого правила есть исключения, как в случае «социальных» пенсионных расходов, которые финансируются из отчислений самого получателя.
2) Узкое определение: помощь наиболее уязвимым слоям населения. В настоящей главе внимание сосредоточено на более узкой, но также общепринятой концепции социальных расходов, а именно той категории социальных расходов, которая страхует от состояния крайней нужды (смягчает его). При этом считается, что индивид находится в состоянии крайней нужды, если он живет либо за чертой бедности, либо выше черты бедности, но испытывает большие физические ограничения, вследствие которых его материальное благосостояние сильно ухудшено[215]. Таким образом, в центре внимания настоящей главы находится та категория социального страхования и социальных расходов, которая всегда вызывала наибольшие споры, поскольку предполагает более значительное вертикальное перераспределение дохода[216].
3) Критерии успешности и эффективности. В дальнейшем при оценке частных и государственных институтов мы будем исходить из того, насколько они снижают уровень нищеты, степень физических страданий и дисперсию доходов в целевой выборке, а также позволяют поднять внутреннюю социальную норму отдачи и повысить ВВП.
Краткий обзор эмпирических результатов
Настоящая глава позволяет сделать несколько следующих предварительных заключений:
1) Тягу к частным пожертвованиям, по всей видимости, проявляет сравнительно узкий круг людей. Мотивом для частных пожертвований является прежде всего «подогретый» альтруизм жертвователя, и, за редким исключением, люди жертвуют представителям собственной социально-экономической группы. Объем частных пожертвований незначительно рос вместе с повышением доходов, хотя при этом он никогда не составлял большую долю в экономике.
2) Вопреки распространенным опасениям, подъем государственных расходов на социальное обеспечение не привел к вытеснению частных пожертвований. В действительности эти показатели тесно коррелируют во времени.
3) По всей видимости, рост государственных расходов в Новое время значительно увеличил социальную эффективность, ВВП и показатели благосостояния человека в более широком измерении, численную оценку которых приводит в гл. 15 настоящего тома Леандро Прадос де ла Эскосура[217]. Эта категория инвестиций в человека на протяжении тысячелетий сдерживалась слабостью государства, а также сосредоточением политической власти в руках немногих лиц, вследствие чего не могли возникнуть всеобщее школьное образование, помощь бедным семьям и государственное страхование здоровья. После того как распространение избирательного права открыло дорогу созданию масштабной системы всеобщего социального страхования, экономия за счет масштаба и экономия, связанная с всеобщностью покрытия, позволила сократить операционные издержки сбора налогов и инвестиций в социальную сферу.
4) И все же примерно в 1960-е годы дальнейшее расширение государственных социальных программ перестало давать результат в виде роста эффективности вследствие того, что журналисты называют «расползанием миссии». Ряд стран, в первую очередь, Япония, Соединенные Штаты, Италия и Греция, отступили от своей первоначальной миссии инвестировать в молодое поколение, продолжая межпоколенческие трансферты пожилому населению. Нет данных, однозначно указывающих на то, что это отступление привело к чистым потерям ВВП в конце XX века. Однако, поскольку в XXI веке население продолжит стареть, неизбежна реформа, которая ограничила бы поддержку пожилых определенным устойчивым уровнем, соответствующим стационарному росту.
Связь теории благосостояния и истории: наиболее очевидные факты
Не составит большого труда установить связь между экономической теорией и наблюдаемыми в истории общими закономерностями в развитии социального страхования и благотворительности. Специалисты по макроэкономике разработали ряд теоретических идей, которые, по всей видимости, обладают хорошей предсказательной силой. Некоторые из них были проверены на данных начиная с 1960-х годов. Понять общие исторические тенденции помогает одна опирающаяся на здравый смысл процедура, которая позволяет дать предварительные объяснения в преддверии более строго сформулированных статистических тестов. Эта процедура – простой качественный аналог метода «разность разностей», используемого в эконометрике. Установив в следующем параграфе общие исторические закономерности в развитии социального страхования и социальной помощи, мы подробно рассмотрим, насколько велика была разница в каждой из объясняющих переменных в различные периоды и на различных территориях, и увидим, как эта разница коррелировала с разницей в уровне социального страхования и помощи. Далее, основываясь на работах других авторов, мы можем сделать определенные выводы об удельном влиянии этих факторов, то есть о величине коэффициентов, стоящих перед ними.
В схематическом виде популярные объясняющие переменные сгруппированы в табл. 14.1. Сравнив два столбца, можно убедиться, что на уровень социальной помощи (правый столбец) и уровень социального страхования (левый столбец) влияют практически одни и те же переменные. Это сходство проще всего объяснить тем, что социальная помощь направлена на категорию населения, ТАБЛИЦА 14.1 Теоретические факторы объема социального страхования и социальной помощи живущую в условиях наибольшей бедности, которая в то же время является предполагаемой целевой группой системы социального страхования. Факторы, влияющие на первый показатель, воздействуют и на второй, хотя и в разной степени. В настоящей главе последовательно рассматриваются ключевые факторы из табл. 14.1 и параллельно – их влияние на социальное страхование и социальную помощь.
ТАБЛИЦА 14.1
Теоретические факторы объема социального страхования и социальной помощи
Само собой, объем социального страхования и системы социальной помощи зависит от сил предложения и спроса и факторов, их определяющих – в частности, уровня издержек, определяющего предложение, и триады факторов, включающей доход, цены и предпочтения, определяющих спрос.
Транзакционные издержки и проблема безбилетника[218]
Чтобы создать фирму или агентство, оказывающее страховые услуги, нужно каким-то образом устранить транзакционные издержки по созданию организации, согласовать частную инициативу с правовыми нормами и преодолеть противодействие групп интересов. В этом ряду и проблема, которую создают безбилетники (это могут быть потребители или производители, пытающиеся скопировать услуги). Чем выше число потенциальных участников, тем больше препятствий. Возможность преодолеть транзакционные издержки и проблему безбилетника экономисты оценивают с некоторым оптимизмом. Они отмечают, что в ряде случаев даже возможно оградить к благу доступ, оставив его частным, как в хрестоматийном примере с маяками, за которые взималась плата с ближайшего порта. Пора придать обсуждению несколько более исторический характер: когда, где и каким образом удавалось найти частное решение указанной проблемы?
Пожалуй, в случае частной социальной помощи решить проблему общественного блага еще трудней, чем в случае страхования. Многие из тех, кто получает выгоду от существования в обществе системы социальной помощи нуждающимся, могут решить «проехаться зайцем», зная, что их взнос, скорее всего, не окажет решающего влияния на итоговый объем помощи. В ряде случаев выход из затруднений – сосредоточить предложение пожертвований в руках узкого круга лиц, благодаря чему проблема безбилетника не приводит к недостаточному обеспечению. В иных случаях доноры не действуют как безбилетники просто потому, что движимы «подогретым» альтруизмом – они получают пользу, только если жертвуют сами. В третьих случаях крупный потенциальный донор может одержать верх над остальными донорами и заставить их участвовать в пожертвованиях, применяя долевое софинансирование, если его угроза отказать в помощи при отсутствии софинансирования выглядит убедительно[219].
Специалисты по теории государственных финансов и авторы учебников, как правило, выступают за активное вмешательство государственного сектора и обязательность взносов в тех случаях, когда проблема безбилетника стоит остро и не дает мобилизовать частный спрос на помощь в объемах, достаточных для ее организации как общественного блага. Однако государственная организация помощи также сталкивается с проблемой безбилетника, особенно при демократическом режиме. Эффективность избирательной кампании сторонников избирательной социальной политики снижается из-за того, что избиратели осознают малую значимость своего голоса и, следовательно, часто не идут на выборы. Создание групп давления в поддержку государственного решения проблемы сопряжено с теми же трудностями, что и усилия частных жертвователей. В дополнение к этому уже избранные представители могут испытывать желание стать безбилетником, которое заставит их отказаться от поддержки государственного решения из опасения разгневать избирателей, выступающих против такого решения. Следовательно, необходимо исследовать, как в истории возникали и преодолевались препятствия по созданию частной и государственной системы помощи и как эти изменения связаны с изменениями в уровне обеспечения помощью и страхованием.
Удельные операционные затраты
Очевидно, что система страхования или помощи расширяется, если в силу каких-либо причин снижается удельный уровень операционных издержек, в частности если снижаются издержки на администрирование или повышаются налоговые вычеты за страховые отчисления и оказание благотворительной помощи. Размер этих издержек – главным образом вопрос эмпирический и сравнительный, а не теоретический и концептуальный. Как будет показано ниже, эмпирические данные четко свидетельствуют о тенденциях изменения масштабов частной и государственной систем страхования и пожертвований, а следовательно, уровня удельных операционных издержек.
Эффекты дохода
Можно ли отнести страхование и социальную помощь к предметам роскоши, доля которых в экономике повышается с ростом доходов? Если речь идет о пожертвованиях, то теория отвечает «да». Что касается предложения частных страховых услуг, то доходы не влияют на него напрямую, как они влияют на поведение индивидуальных потребителей. Скорее эффект роста доходов сказывается на предложении частных страховых услуг опосредованно, благодаря тому, что тенденции экономического роста и развития сокращают стоимость капитала для страховых фирм. Поэтому можно допустить, что по мере сокращения стоимости капитала, которое присуще процессу экономического роста, частная система страхования должна расширяться.
На объем частной благотворительности доход оказывает гораздо более прямой (и положительный) эффект, чем на предложение страховых услуг, поскольку предложение благотворительности тождественно спросу потребителей на оказание помощи, а любой спрос реагирует на изменения в доходе.
Должен ли рост дохода повышать предложение государственных страховых услуг и государственной помощи? На этот вопрос теория не дает столь же ясного ответа, как в случае с частными пожертвованиями. Так называемый закон Вагнера постулирует, что с ростом ВВП доля государственных расходов в нем должна расти и, на первый взгляд, естественно предположить то же самое и для социальной составляющей государственных расходов. Однако закон Вагнера – это, скорее, выдумка под видом статистического закона и имеет мало подтверждений в данных, в отличие от кривой Кузнеца, связывающей неравенство и уровень развития, или кривой Филипса, действовавшей на макроэкономическом уровне в 1960-е годы[220]. Подходя к вопросу о возможной эластичности государственной помощи по доходу, мы не будем избирать какую-либо начальную гипотезу для тестирования.
Факторы предпочтений («подогретый» и чистый альтруизм, социальная близость и социальное разнообразие)
Влиятельная теория «подогретого» альтруизма как мотива частных пожертвований утверждает, что люди получают пользу непосредственно от акта пожертвования. Также это поведение можно обозначить как жертвование из чувства самоуважения или, в случае с верующим человеком, жертвование во искупление греха. Джеймс Андреони подчеркивает, что теория «подогретого» альтруизма отказывается считать благополучие получателя чистым общественным благом. Если бы оно им было, то пожертвования со стороны третьих лиц сокращали бы, или «вытесняли» бы, пожертвования самого индивида. Следовательно, теория «подогретого» альтруизма – это альтернатива теории чистого альтруизма как мотива частных пожертвований[221].
Также экономисты немало внимания посвятили разработке и проверке теорий, объясняющих, как люди выбирают получателей: кому помогают частные лица – людям, с которыми они чувствуют близость, или людям, находящимся в нужде? В настоящее время преобладают теории (подтверждающиеся недавними данными), которые утверждают, что у людей сильней желание помогать представителям своего непосредственного социального и экономического окружения, а не представителям социально далеких групп населения. Отсюда непосредственно вытекает вывод, что социальное разнообразие и экономическое неравенство сокращают уровень частных пожертвований, вне зависимости от структуры цен[222].
При обсуждении государственной системы социального страхования и помощи в теоретических и особенно эмпирических работах также, как правило, подчеркивается роль социальной близости групп населения, делающих взносы, и групп населения, их получающих. Как показывают эмпирические работы по отдельным странам и международные сопоставления, этническое и религиозное разнообразие, по всей видимости, отрицательно воздействуют на склонность населения поддерживать государственные программы помощи бедным. Чем более неоднородно население, тем, по-видимому, сильней сопротивляются государственным трансфертам и социальным гарантиям слои населения со средним и высоким доходом, видя в них перераспределение дохода от «нас» к «ним» посредством государства[223]. Из этого, по всей видимости, вытекает, что увеличенный приток мигрантов иного этнического происхождения и вероисповедания способен привести к сокращению государственной помощи.
Сторона спроса: «нуждаемость»
Формальная теория, как и простая интуиция, подсказывает, что уровень выплат по социальному страхованию должен быть выше, а социальная помощь доступнее в тяжелые экономические периоды и в бедных странах. Операциональное определение нуждаемости – это восприятие нуждаемости в обществе, которое проявляется либо в форме альтруизма («им нужна наша помощь»), либо в форме проецирования на себя («на его месте мог оказаться я», которое часто давало импульс кампаниям по сбору помощи и созданию новых программ страхования. Оценить, насколько сильно ощущалась нуждаемость относительно просто, используя исторические данные об уровне бедности и макроэкономических переменах, так как можно допустить, что восприятие следует за макроэкономической действительностью.
Еще одна важная переменная, отражающая степень «нуждаемости», – это жесткость ограничений ликвидности. На протяжении всей человеческой истории значительная часть населения была заперта в ловушке, не имея доступа к займам, которые позволили бы ей повысить свою производительность посредством инвестиций в человеческий капитал (например, в школьное образование) или иные виды капитала (например, в улучшение земли). На любой стадии развития социальное страхование и социальная помощь позволяют эффективно смягчать это ограничение и содействовать экономическому росту и равенству. Можно допустить, что по мере развития хозяйства выигрыш в эффективности от системы социального страхования и социальной помощи должен убывать.
Политическое участие
Каждая из теорий, введенных в рассмотрение выше, должна ответить на вопрос: «Кто принимает общественное решение о социальном страховании или социальной помощи?». Чтобы ответить на него, нужно перешагнуть в область политической экономии и обратиться к литературе, признающей, что исход политической борьбы вокруг перераспределения дохода зависит от соотношения голосов. Как подчеркивается в этой литературе, лоббистская мощь потенциальных налогоплательщиков из богатых слоев – это ключевая сила, которая препятствует вертикальному перераспределению дохода посредством государственных программ, финансируемых за счет налогов. С другой стороны, прогрессирующее наделение избирательными правами групп населения с все более низкими доходами повышает ожидаемую стоимость социального страхования и социальной помощи, финансируемых из налогов. Безусловно, если мы хотим понять вековые тенденции глобальной истории социальных расходов, необходимо учитывать, какие изменения претерпевали избирательное право и власть элит.