Чтобы разобраться, какие из этих наиболее популярных теорий больше всего помогают объяснить эти длительные тенденции в истории частной и государственной помощи, а какие – меньше всего, мы начнем данный параграф с прорисовки глобальных контуров этой долгой истории.
Немного о периоде до конца XVIII века
Хотя институтам социальной помощи в ранний период посвящено множество монографий и статей, до конца XVIII века страхование и помощь нуждающимся практически отсутствовали. Конечно, существовали немногочисленные частные организации, страховавшие своих членов, что подтверждало тенденцию к оказанию помощи из мотива социальной близости, то есть к обмену помощью внутри одной социальной группы. Имеющиеся в нашем распоряжении скупые данные, а также тот факт, что отсутствие данных, скорее, отражает отсутствие значительного объема помощи, позволяют заключить, что высшей точки частные институты страхования и взаимной помощи достигли, по всей видимости, в конце XVIII века в Англии и Уэльсе, а также Нидерландах (см. некоторые оценки в табл. 14.2).
ТАБЛИЦА 14.2
Церковная и частная помощь бедным в процентах к национальному продукту, XVIII и XIX век
Источник: Lindert (1998: 103–108) и источники, приведенные в этой работе.
Важно упомянуть недавнее исследование частных страховых касс второй половины XVIII века в Нидерландах, в котором Марко ван Леувен показал, что значительные пособия выплачивались на случай болезни, на оплату лечения, вдовам и старикам. Пенсии и пособия по старости составляли от 20 до 50 % обычной зарплаты тех, кто их получал. Однако охвачено помощью было лишь незначительное меньшинство общества, главным образом принадлежащие к средним классам члены больших ремесленных гильдий крупнейших городов. Ограничение оснований для оказания помощи и сужение круга ее получателей позволяло избегать отрицательного отбора[224].
Гораздо труднее обнаружить на рубеже XVIII–XIX веков хоть сколько-то значимые примеры частного страхования или помощи бедным, даже если учитывать помощь церковных учреждений и ограничиваться рассмотрением сравнительно благополучной Западной Европы. Частная и церковная благотворительность встречались повсеместно, но отбор был крайне скрупулезен, а масштаб ничтожен. В каждой стране десятки тысяч лиц завещали свое наследство на благотворительность. Богачи, стремясь спасти свою душу, не только подавали нищим, но основывали собственные фонды, как многие делают и теперь. Большинство благотворительных учреждений были рассчитаны не на бедняков, а на поддержку ученичества и больниц.
Самое большее, что можно сказать, опираясь на официальную статистику и позднейшие исторические работы, – это то, что в XVIII и XIX веках помощь церковных и частных благотворительных учреждений беднякам была незначительна (также см. табл. 14.2). В сравнительно процветающей Англии благотворительные учреждения, подававшие государству отчеты, оказывали помощь на сумму менее 0,4 % национального дохода, причем лишь часть этой помощи получали бедняки. Разумеется, эти данные не учитывают помощь, которая оказывалась лично. Однако в конце XVIII века и, можно предположить, в предшествовавшие столетия размеры пожертвований по современным меркам были низкими, даже если включить в общую сумму взносы на образование. В католических странах Западной Европы объем церковной помощи нуждающимся, скорее всего, был еще ниже и, предположительно, не превышал половины процента национального дохода[225].
Что касается государства, то наибольшая доля его поддержки в конце XVIII века приходилась на государственных служащих, в первую очередь, на военных. Но даже пенсии военным и поддержка ветеранов не были надежным источником дохода, пока не была гарантирована устойчивость самого государства. Рассчитывать на стабильную поддержку ветераны могли только в том случае, если возникало крепкое государство с сильной армией, как это было в Римской империи и в Европе раннего Нового времени. Часто пенсия назначалась в виде земельного владения[226].
До конца XVIII века государственная поддержка бедных, инвалидов и иждивенцев встречалась крайне редко. Некоторые из работ, посвященных Западной Европе, в поисках даты зарождения вспомоществования бедным заходят слишком далеко вглубь истории и создают ложное впечатление, будто оно стало вполне заметным явлением уже с принятием одного из старинных законов о бедных, таких как законы 1597 и 1601 годов, принятые при Елизавете. На самом деле замысел этих постановлений главным образом состоял в том, чтобы ужесточить, или по крайней мере упорядочить, уже действовавшую практику; при этом расширение финансирования не предусматривалось. Законодательство XVII–XVIII веков носило в значительной степени карательный характер и ужесточало наказание за бродяжничество. До середины XVIII века вспомоществование бедным не превышало 1 % от национального дохода, да и то в двух государствах – Нидерландах и Англии и Уэльсе, где оно достигло пикового значения примерно в 2,5 % накануне принятия закона о бедных 1834 года, кардинально сократившего объем помощи (рис. 14.1). Примечательно, что в тот период, как и тысячелетия до этого, мир не знал государственного образования, финансируемого из налогов. Правда, в некоторых государствах монархи приняли указы (например, Фридрих II Великий в Пруссии в 1753 году и Мария Терезия Австрийская в 1775 году), которые обязывали местные власти открывать школы, но и они не были подкреплены финансированием[227].
Постепенный рост расходов, 1800-1945
Даже в XIX и начале XX века расходы на социальное страхование и социальную помощь росли скромными темпами в сравнении со скоростью роста финансовых ресурсов. Частный страховой бизнес по-прежнему мало занимался семьями. Так, в 1929 году в Соединенных Штатах домохозяйства уплачивали лишь 880 млн долларов, или менее одного процента ВВП, на страхование жизни, и ничтожно малую сумму (2 млн долларов) на медицинское страхование. В послевоенную эпоху рост частных расходов на личные страховые услуги ускорился, и к 1999 году частные расходы на страхование жизни и частные пенсионные отчисления превысили 1 % ВВП, а частная оплата медицинских страховых полисов составила 0,7 % ВВП. Кроме того, в послевоенную эпоху сильно выросли взносы в рамках страховых программ, действующих на уровне отдельного работодателя[228].
РИС. 14.1
Расходы на вспомоществование бедным в процентах к национальному продукту, Европа и Соединенные Штаты, 1750-1880
Источник: Lindert (2004: vol. I, ch. 3).
Размеры частной благотворительности оставались скромными, и лишь малая ее часть направлялась бедным и больным. Такой вывод сделан исходя из данных по США (это одна из немногих стран, ведущих статистику благотворительности и, кроме того, это страна, где социальная помощь имела, по всей видимости, преимущественно частный характер). В табл. 14.3 приведены оценки доли частных пожертвований в ВВП в 1927 и 1970 годах. Даже если бы в 1927 году вся благотворительность направлялась на «социальное обеспечение», она не превышала бы 1,52 % ВВП, то есть была бы меньше, чем правительство Англии и Уэльса тратило на бедных столетием назад, когда еще действовал елизаветинский Закон о бедных 1601 года. Табл. 14.3 еще раз напоминает нам, что лишь очень малая часть благотворительности в США направлялась (или до сих пор направляется) на помощь бедным. В 1927 году лишь одна десятая процента ВВП выделялась на «услуги для молодежи, социальное обеспечение и расовые отношения». Скорее всего, часть средств, достававшихся бедным в рамках других категорий, уравновешивалась тем, что они не получали в рамках этой категории. Взносы частных лиц на «социальное обеспечение» были намного меньше, чем суммы, выделяемые церквам, приходским школам и учреждениям высшего образования (например, университетам «Лиги плюща» или Стэнфорду).
ТАБЛИЦА 14.3
Частные пожертвования по категориям получателей, США, 1927 и 1970 год, % от ВВП
Источник: статья профессора Ральфа Л.Нельсона в US Census Bureau (1976), строки H398-H411. Несколько иные оценки приведены в US Census Bureau (1973: Table 510).
Обилие данных по истории пожертвований в США позволяет установить еще один, не менее поразительный факт, связанный с поведением частных пожертвований после 1927 года, когда резко выросла нужда вследствие Великой депрессии. Эта динамика представлена на рис. 14.2, где два различных показателя частных пожертвований сравниваются с исторической кривой государственной помощи той же целевой группе. После 1920-х годов частная помощь продолжала расти, хотя и не так быстро, как государственная помощь, составлявшая до Великой депрессии малую долю национального дохода, а затем подскочившая в два раза. В то время как государственные расходы на помощь в эпоху Нового курса (впервые в истории нации) резко подскочили, частная благотворительность не претерпела значительных изменений. С одной стороны, она сильно не снизилась, поскольку и до того была мала, а с другой – сильно не повысилась, поскольку в 1929–1933 годах активы сильно обесценились и вследствие этого оказывать помощь наверняка стало затруднительней. Второе большое повышение государственных расходов на социальную помощь охватывало весь послевоенный период, сопровождаясь временным ускорением роста расходов в периоды рецессий. Примечательно, что частные пожертвования также продолжили двигаться вверх в послевоенную эпоху, вне зависимости от того, смотрим мы на более узкий показатель адресной помощи нуждающимся или более широкий показатель частных расходов на социальное обеспечение.
РИС. 14.2
Государственная и частная помощь нуждающимся в Соединенных Штатах, 1850–2009, % от ВВП
Примечания:
1) В период с 1850 по 1870 год показатель государственная помощь равняется показателю вспомоществование бедным из US Superintendent of the Census, Compendium of the Ninth Census (1872): 530-537- Эти данные, скорее всего, включают часть государственных субсидий частным благотворительным организациям. В период с 1902 по 1970 год этот показатель равен совокупным государственным расходам (федеральным, штатов и местных органов власти), Bicentennial Hist. Stats., Series Y533-Y566. Альтернативные оценки размера государственных расходов на социальное обеспечение, охрану здоровья и улучшение санитарных условий, а также образование за 1890, 1902, 1913 год, а также за более поздние даты, см. в: Musgrave and Culbertson (1953: 114). Оценки Масгрейва и Калбертсона использованы в: Lindert (1994). Stats., Series Y533-Y566. Для периода с 1995 по 2009 год взят показатель Бюро переписи США. Как говорится в пояснении к этому показателю самого Бюро переписи: «В показатель включаются федеральные пособия (продовольственные талоны, пособия по инвалидности, прямая помощь, выплаты некоммерческих организаций, помощь студентам и пособия военным пенсионерам и членам их семей на оплату медицинской помощи во вневедомственных медицинских учреждениях), а также пособия штатов (на медицинскую помощь по программе Medicare, помощь семьям с детьми на иждивении, пособия по инвалидности, помощь общего назначения, помощь на оплату услуг электроэнергии, помощь при стихийных бедствиях, помощь на оплату премий по медицинскому страхованию для малоимущих); финансируется из бюджетов штатов и федерального бюджета».
2) Частные пожертвования нуждающимся, альтернативные показатели: а) период с 1930 по 1970 год— расходы на «услуги для молодежи, социальное обеспечение и межрасовые отношения» (youth services, welfare, race relations), Bicentennial HSUS, Series H405-H411; б) 1955 и 1960–2009 годы – данные Giving USA, в том числе следующие показатели для соответствующих периодов: для 1955 года и 1960–1962 годов показатель «социальное обеспечение» (welfare) (он неприменим для периода 1963–1967 годов, так как перестает учитывать пожертвования на медицинские услуги населению, получающему эту категорию пожертвований); для 1964–1975 годов – «пожертвования на человеческие ресурсы (социальное обеспечение)», которые, в свою очередь, не включают пожертвования агентствам на медицинскую помощь; для 1960, 1965, 1970, 1973–1981 годов – пожертвования на «социальное обеспечение» (social welfare); для 1970, 1975–2009 годов – расходы на «человеческие услуги» (human service) и «государственные или частные пособия» (public/social benefit).
3) Частные расходы на социальное обеспечение — показатель «расходов на социальное обеспечение» в категории «частных социальных расходов» (Historical Statistics of the United States 2006). Этот показатель покрывает не только население, живущее за чертой бедности или имеющее ограниченные физические возможности.
4) ВНП в текущих ценах: Carter et al. (2006), показатель Ca10, сведенный Ричардом Сатчем. РИС. 14.3 Государственные социальные расходы, страны ОЭСР, 1890–2011, % от ВВП
РИС. 14.3
Государственные социальные расходы, страны ОЭСР, 1890–2011, % от ВВП
Источники: Lindert (1994), OECD (1985), банк данных Social Expenditure ОЭСР. Показатель не учитывает государственных расходов на образование.
Как видно из рис. 14.3., в других странах, как и в США, социальные расходы государства в XX веке также росли ускоряющимися темпами. Даже в 1930 году, то есть сравнительно поздний период, ни в одной стране государственные расходы на социальные программы не превышали 5 % ВВП, в том числе и в скандинавских странах, где позднее они закрепились на уровне 30 % ВВП. Теперь самое время вернуться к вопросу, который немедленно встает при взгляде на рис. 14.3: почему большую часть человеческой истории социальное страхование и социальная помощь имели столь незначительный размер и почему в разных странах они в итоге выросли в очень разных масштабах?
В 1980 году ОЭСР поменяла методику расчета этого показателя, в результате чего медианные расходы упали на величину в 2,2 процентных пункта ВВП.
Послевоенная эпоха: революция государства всеобщего благосостояния
По-настоящему сильное повышение государственных социальных расходов и, скорее всего, также частных социальных расходов, хотя и в меньшей степени, началось после Второй мировой войны, как, опять же, видно из рис. 14.1 и 14.2. Следовательно, если пользоваться той классификацией основных стадий формирования капитализма, которую приводят во введении к настоящему тому[229] Кевин О’Рурк и Джеффри Уильямсон, то рост социальных расходов соответствовал послевоенному периоду «распространения и углубления» глобального капитализма, а не межвоенному периоду его отступления. Хотя в государствах всеобщего благосостояния с наиболее высокими расходами эта тенденция после 1980 года оборвалась (как показывает пример Дании на рис. 14.3), во многих странах ОЭСР доля социальных расходов в ВВП продолжила расти. Резкий рост государственных социальных расходов после войны был обусловлен переходом от оказания помощи лишь лицам, доказавшим свое соответствие определенному критерию бедности, к системе всеобщих социальных гарантий. В частности, что касалось пенсионного обеспечения, благодаря государственной помощи абсолютная покупательная способность сильнее росла у населения со средними доходами, чем у бедного населения, поскольку пенсия была тем выше, чем больше человек зарабатывал в течение жизни. Соответственно, перераспределение от богатых к бедным отставало от роста государственных социальных расходов (Reynolds and Smolensky 1977; Baldwin 1990).
Как и в случае со многими другими показателями, рост социальных расходов подтолкнул государство к тому, чтобы разработать методику их измерения и наладить публикацию статистики. Революция государства всеобщего благосостояния вызвала обширный интерес к сбору данных о социальных расходах, сначала в десятке-двух стран ОЭСР, а затем и во всем мире. Это позволяет нам выяснить более четкую картину изменения расходов на разных континентах (см. табл. 14.4).
К 2007 году ОЭСР создала довольно четкую картину частных и государственных социальных расходов в широком смысле. В ряде стран, например в Швейцарии, делать взносы на частное социальное страхование граждан обязывает закон, тогда как в других странах, как в США, они в основном добровольны. В третьих странах сочетаются оба подхода. Представить, насколько большой сдвиг в сторону государственных расходов произошел в мире, помогает следующий факт: в 2007 году самый низкий уровень расходов на социальное обеспечение составлял 7,2 % ВВП (в Мексике), тогда как 1930-е годы, то есть сравнительно недавно, ни одна страна не достигала этой отметки[230]. Табл. 14.4 позволяет посчитать корреляцию между государственными и частными социальными расходами на международном уровне (в выборке из двадцати стран). Отрицательный коэффициент корреляции (-0,19) указывает на то, что проблема «вытеснения» частных взносов государственными программами сильнее выражена в межстрановом разрезе, чем в разные периоды истории одной и той же страны.
Поскольку государства с более низким доходом по-прежнему тратят на социальное обеспечение в процентном отношении к национальному доходу меньше, чем богатые страны, возникает вопрос: если им удастся догнать богатые страны по абсолютному уровню дохода, догонят ли они их также и по доле социальных расходов, как предсказывает закон Вагнера? Выясняется, что ответ на этот вопрос о догоняющем развитии для разных регионов разный. Страны бывшего советского блока, в том числе центральноевропейские государства, расходуют на социальное обеспечение определенно больший процент ВВП, чем Япония, Швеция и Соединенные Штаты в соответствующие периоды своего развития, когда они имели сопоставимый уровень дохода. С другой стороны, Корея, Сингапур и другие восточноазиатские страны тратят меньший процент своего дохода, чем должны были бы тратить, исходя из сравнения доходов. Другие страны – как латиноамериканские, так и ближневосточные, склонны расходовать на социальные цели больше, чем можно было бы ожидать, зная об их доходах (Чили и Турция, см. табл. 14.4). Напротив, страны Южной Азии тратят меньше. По всей видимости, мы являемся свидетелями того, как складываются региональные различия в уровне социальных расходов, обусловленные различиями в историческом прошлом. Нам предстоит увидеть, смогут ли неевропейские и некоммунистические страны развить у себя государство всеобщего благосостояния и достигнуть государственных социальных расходов выше, чем, скажем, 20 % ВВП[231].
ТАБЛИЦА 14.4
Частные и государственные социальные расходы в процентах к ВВП, 2007
Источник: Ademaetal. 2011: 21, 24. 2011: 21, 24.
Примечание: этот показатель ОЭСР не включает расходы на образование. Коэффициент корреляции между совокупной долей частных расходов в ВВП и совокупной долей государственных расходов составляет -0,19.