Почему взлета частных социальных расходов не произошло
Имея перед глазами эту широкую картину исторического развития – настолько широкую, насколько позволяют данные, – можно задаться вопросом: можно ли каким-либо простым сочетанием теоретических факторов объяснить направление и хронологию этого исторического движения? Не надо забывать о том, что в течение тысячелетий до конца XVIII века ни о каких сдвигах не было известно.
Первый вопрос: почему социальная помощь и страхование, которую предоставляли частные лица и учреждения, в том числе церковь, лицам, не принадлежавшим к их семействам и учреждениям, была столь ничтожной, особенно до начала XIX века? Существовали ли различия в том, как вели себя базовые переменные из табл. 14.1, до XIX века, включая весь XVIII век, или даже в XIX веке, когда частные пожертвования росли очень незначительно, по сравнению с XX веком?
Самое очевидное различие связано с бедностью потенциальных жертвователей в прошлом. И все же история подсказывает, что эффект дохода, скорее всего, имел ограниченное значение. Как мы уже видели, к началу XIX века, когда доходы состоятельных классов Западной Европы успели значительно вырасти, частные пожертвования по-прежнему не превышали 1 % дохода, и столь же низкими оставались в 1927 году в гораздо более богатых Соединенных Штатах. Тот факт, что состоятельные семейства и учреждения в начале XIX века были беднее, чем сегодня, не мог оказывать огромного влияния, учитывая, что нам неизвестно о каком бы то ни было экзогенном повышении издержек пожертвования или глобальном сдвиге в предпочтениях в ущерб пожертвованию, которые гипотетически могли бы нивелировать сильный положительный эффект дохода. В долгосрочном периоде эластичность по доходу не могла быть очень большой[232].
Схожим образом, исторические данные не позволяют утверждать, что цена частного социального страхования и пожертвований после налогообложения была до начала XIX века выше. Конечно, в прошлом развитие отрасли частного страхования сковывали слабость финансовых институтов и незащищенность права собственности. Можно предположить, что с дальнейшим развитием финансовой сферы способность отрасли предоставлять страхование по доступным тарифам значительно выросла. Тем не менее как было показано выше, опыт США позволяет предположить, что до послевоенной эпохи частные расходы на медицинское страхование не превышали 1 % ВВП. Что касается долгосрочной цены частной благотворительности, она также не могла сильно измениться, поскольку налогообложение доходов и размер налоговых вычетов на благотворительность в целом оставались неизменными.
Если уровень частных пожертвований и цены изменились мало, в то время как доходы на протяжении XIX–XX веков существенно выросли, то у нас остается три объяснения, почему в долгосрочном периоде частные пожертвования в процентах к доходу росли с таким запозданием и постепенностью. Могло произойти одно из трех:
1) Эффект дохода действительно был высок, однако стимул к пожертвованиям по большей части нивелировался из-за экзогенного сдвига в предпочтениях не в пользу благотворительности.
2) Эффект дохода действительно был высок, однако развитие государства всеобщего благосостояния вытеснило частные пожертвования, которые могли бы сделать альтруисты, чья целевая функция включала абсолютный размер средств, получаемых нуждающимися (иными словами, был вызван эндогенный сдвиг в предпочтениях).
3) В действительности эластичность по доходу была маленькой, а состоятельные слои населения никогда не испытывали большой тяги к пожертвованиям.
Поскольку не видно исторических причин, по которым предпочтения должны были измениться в ущерб благотворительности в то же самое время, как на протяжении всего XIX и XX веков рост доходов ускорялся, я пока оставлю без внимания первое объяснение. Второй вариант – большой эффект дохода, вытесненный государством всеобщего благосостояния – сработал бы, если бы были исторические свидетельства, подтверждающие рост частных пожертвований в течение долгого периода, когда доходы росли, а государство всеобщего благосостояния отсутствовало. Однако этому противоречит опыт США, где душевые доходы, скажем, в период с 1800 по 1927 год росли, а частные пожертвования не составляли ощутимой величины ни в начале, ни в конце этого периода.
Третье объяснение хорошо уживается с моделью «подогретого» альтруизма, принятой в современных работах по макроэкономике. В течение столетий люди жертвовали свои деньги, поскольку факт жертвования приносил им пользу, при этом сумма пожертвований не зависела от того, насколько много той же целевой группе дают другие люди (то есть не происходило вытеснения альтруистов). Такое простое прочтение истории означает, что в теорию «подогретого» альтруизма нужно внести лишь одну маленькую поправку: «подогретый» альтруист довольствуется очень малыми объемами пожертвований. Возможно, в течение столетий жертвователи удовлетворялись простым фактом оказания помощи и не испытывали потребности «отдать последнюю рубашку». Это позволяет объяснить, почему в истории всегда было так много благотворительных учреждений, но при этом разрыв бедности[233]не слишком сокращался.
Почему государство всеобщего благосостояния появилось так поздно
Далее, необходимо решить еще одну задачу по интерпретации истории, а именно выяснить, почему государственная система социального страхования и социальной помощи развилась так поздно, лишь после Второй мировой войны, и почему в ряде европейских демократий она приобрела такой масштаб? За этим следуют вопросы об эффективности фактически пройденной исторической траектории. Было бы более эффективно, то есть была достигнута более высокая норма отдачи и повысился бы уровень ВВП, если бы государство всеобщего благосостояния возникло раньше? Или же такие изменения могли дать эффект лишь в условиях послевоенного времени? Или, может быть, они вообще не были эффективны? Частично на эти вопросы мы отвечаем ниже, используя качественные сравнения в духе эконометрического метода рассмотрения «разности разностей».
Если бы в эпохи, предшествовавшие Второй мировой войне, на социальные расходы выделялась, как в настоящее время, более высокая доля дохода, было бы это эффективным? Ответ на этот вопрос, разумеется, заставляет тем или иным образом оценивать обстоятельства, препятствовавшие такому повышению в прошлом. Самый короткий путь к общему предварительному ответу на этот вопрос – это рассмотреть государственное начальное образование, финансируемое за счет налогов, одну из самых ранних разновидностей социальных расходов, финансируемых за счет налогов. Начать с государственного образования стоит потому, что о высокой и положительной отдаче на этот вид расходов прекрасно известно, особенно в условиях менее развитых стран, даже если не пытаться оценить выгоды от «экстерналий». Насколько можно судить, высокий эффект от расходов на начальное образование не связан с какими-либо модернизационными изменениями, которых необходимо было дождаться, – в последние шесть или более столетий этот эффект никогда не был низок. Грамотность и способность считать всегда окупалась, особенно в случае мужского населения. Даже в условиях, когда доступ в некоторые отрасли занятий, например чиновничество, искусственно ограничивался, молодой мужчина мог применить свое умение читать и считать к нерегулируемым сферам коммерции и ремесла. Главным препятствием для роста начального образования всегда был недостаток капитала. Поскольку частному рынку капитала так и не удалось прийти к финансированию всеобщего образования детей в счет их будущих доходов, начальное школьное образование всегда нуждалось в финансировании из налогов, с чем соглашались даже Адам Смит, Томас Джефферсон и Милтон Фридман[234].
Первый исторический шаг, который нужно было сделать, чтобы приблизиться к эффективным государственным инвестициям в начальное образование, – это сделать государство способным собирать налоги. Необходимо было свести к минимуму размер ошибок и коррупции в управлении государственными инвестициями, а также обеспечить займы по низкой ставке процента, которая отражала бы высокую кредитоспособность правительства. Как показывает Марк Динчекко, в разных странах выстроить налоговый аппарат удалось в разное время. Этот момент зависел от того, когда политическая история приготовит условия для ограниченного и вместе с тем централизованного правительства (в Англии, например, этот момент настал после Славной революции 1688 года).
Кроме того, Динчекко и Гэбриэл Кац показали, что образование фискального потенциала государства вело не только к повышению его военной мощи, но и к вложению в образование и инфраструктуру, что оказывало статистически значимое и существенное воздействие на рост ВВП (Dincecco 2011).
Но даже преодолев этот фискальный барьер, большинство государств несколько десятилетий не оказывало бюджетной помощи всеобщему начальному школьному образованию, из-за чего страдала не только экономика в целом, но и в ряде случаев сами доходы государства. В другой работе я количественно проанализировал два исторических примера – викторианской Англии и Венесуэлы в 1950-1980-е годы (Lindert 2009: Tables 5 and 6), – и пришел к выводу, что социальная норма отдачи на бюджетные инвестиции, недополученные начальным образованием, была высока. Само государство могло бы получить конкурентоспособную норму отдачи в виде дополнительных налогов с взрослого населения, окончившего школу за счет бюджета. В случае Англии имеющиеся у нас сведения о процентных ставках и надбавках к зарплате за квалифицированный труд позволяют предположить, что государство и общество упускало большую норму отдачи в течение всего периода примерно с 1717 года до принятия закона о начальном образовании в 1891 году. Должно быть, дальнейшее исследование новых исторических примеров даст новые доказательства prima facie[235] того, что гипотеза о больших упущенных выгодах школьного образования верна.
Какие еще виды социальных инвестиций могли принести высокую отдачу и почему эти инвестиции не были сделаны раньше?
Сокращение бедности – второе направление социальных расходов, которое могло бы принести высокую отдачу, измеряемую как рост ожидаемой продолжительности жизни, предложения труда и национального продукта. Родерик Флауд, Роберт Фогель, Бернард Хэррис и Сок-Чхоль Хон на обширном статистическом материале показывают, что улучшение питания в нижних десяти или двадцати процентах населения Англии и Франции в XVIII – начале XIX века позволило бы повысить предложение труда и его производительность. Если, далее, предположить, что вспомоществование бедным действительно достигало своей цели и улучшало питание нуждающихся, то английские меры по помощи бедным в период до 1834 года заслуживают признания как дававшие беднякам хлеб и повышавшие предложение их труда. Оценки Флауда, Фогеля, Хэрриса и Хонга показывают, что вспомоществование бедным оказало очень большое положительное влияние на выживаемость. В итоге воздействие на предложение труда было положительным – вопреки консерваторам, по мнению которых помощь бедным поощряет лень и разнузданность, что снижает предложение на рынке труда. К сожалению, расходы на вспомоществование бедным в Англии и Уэльсе были урезаны – сначала в 1834 году, затем еще раз в 1870 году, вследствие чего питание бедняков улучшилось лишь на исходе XIX века[236]. И, по всей видимости, сдерживая социальные расходы, общество вновь принесло эффективность в жертву.
Не исключено, что третьей областью упущенных возможностей были инвестиции в государственные мероприятия по охране здоровья, например в улучшение санитарных условий городов. По утверждению Джеффри Уильямсона, Британия начала инвестировать в улучшение санитарных условий городов лишь спустя пару десятилетий после того, как стало известно, что холера и другие заболевания передаются через воду[237]. Этот третий пример временного недоинвестирования не так показателен, как пример с начальным образованием, так как санитарная инфраструктура отстала не настолько сильно.
Почему так легко найти исторические примеры, подтверждающие, что инвестиции в социальную сферу, несмотря на высокую отдачу, оказались недофинансированы, хотя у государства был такой ресурс? Убедительный ответ на этот вопрос можно получить, если сравнить политику разных стран в разные периоды. Существовало еще одно важнейшее препятствие, которое было необходимо преодолеть: политическая власть сосредоточивалась в руках элит, выступавших против налогов, из которых государство могло бы финансировать инвестиции, полезные для экономического роста[238]. Пересилить эту монополию можно было, только передав часть политической власти потенциальным получателям социальных гарантий. На рубеже XIX–XX веков государства Европы и Северной Америки одно за другим принимали законы о расширении избирательных прав и тайном голосовании. Поскольку прежнее ограничение избирательных прав было выгодно богатым, их расширение, в частности, приводило к тому, что население со средними и низкими доходами постепенно увеличивало свое влияние на распределение государственного бюджета. Расширение избирательного права, несомненно, расширило государственные инвестиции в школьное образование, помощь неимущим семьям и в государственное здравоохранение[239].
Конечно, два этих объясняющих фактора – укрепление фискального потенциала и расширение политических прав – заслуживают, чтобы их рассматривали как главные движущие силы постепенного роста социальных расходов в период примерно до 1930 года. Однако к ним следует добавить и другие факторы, если наше историческое объяснение должно охватить также и дальнейшее ускорение государственных расходов в период примерно до 1980 года.
Долгосрочной причиной, вследствие которой масштабные социальные программы получали все большее и большее распространение, была их эффективность: они сокращали удельные операционные затраты по сбору налогов и по осуществлению расходов. Процветание и демократия позволили государствам сэкономить на административных расходах: они отказывались от налогов, которые имели узкую базу и сбор которых требовал больших издержек, в пользу налогов с более широкой базой и более широких гарантий. Что касается фискальной политики, то в XIX – начале XX века административные расходы в процентах от суммарного сбора косвенных налогов резко снизились, как в Великобритании, так и в Соединенных Штатах (рис. 14.4). В середине XIX века и более ранний период в обеих странах издержки по сбору налогов составляли более 4,5 % от суммарных поступлений. К середине XX века они упали до 2 % и продолжили снижаться. Экономия за счет масштабов снизила издержки бюрократии, и в результате, например, работа Налогового управления США сегодня обходится лишь в половину процента от суммы собранных налогов. В той мере, в которой тот же процесс происходил и в других странах, история роста социальных расходов государства подтверждает аргументацию Марка Динчекко, указывающего на повышение эффективности государства[240].
РИС. 14.4
Издержки по сбору налогов в % к сумме налогов, собранных центральным правительством, США и Великобритания, 1787/1796-2011
Примечания: Соединенные Штаты, данные двух главных налоговых органов: Данные о доле издержек до 1960 года включительно – это пятилетние средние, посчитанные на основе ежегодных отчетов казначейства США. Цифры за период 1966–2011 годов – это годовые данные, опубликованные в онлайн-ар-хиве IRSD ataB ook, www.irs.gov/taxstats. Я в долгу перед Джоэлем Слемродом из Университета Мичигана за то, что он обратил мое внимание на преемственность между этими двумя рядами данных.
Великобритания, данные основных налоговых ведомств: В период до Первой мировой войны цифры получены делением официальной оценки издержек по сбору налогов на валовые поступления, после Первой мировой войны – на так называемые чистые поступления. Это изменение в статистических определениях не играет большой роли, поскольку прибавление суммы издержек к знаменателю изменяет коэффициент лишь примерно на 1 %.
1787–1796 годы: Данные рассчитаны на основе «IV доклада по Великобритании», изданного Специальным комитетом по финансам 19 июля 1797 года. В этих данных издержки по сбору ограничены «бременем по управлению» сбором поступлений» и сравниваются с валовой величиной помощи.
1830–1860 годы: Главный источник – финансовый отчет палаты общин, Sessional Papers, 1862, т. xxx, 601. Каждая цифра этого отчета соответствует одному налоговому году, начиная с первого приведенного года. Вместе с тем коэффициенты по таможенным сборам за 1840, 1850 и 1860 годы представлены пятилетними средними величинами, посчитанными вокруг соответствующего налогового года.
1873–1900 годы: Ежегодные отчеты комиссий таможенного и налогового управлений. Цифры налогового управления, опять же, представляют собой годичные данные за соответствующий налоговый год, начинающийся 1 апреля, а цифры таможенного управления – пятилетние средние вокруг соответствующего года. Данные по таможенным пошлинам за 1855–1866 и 1876–1877 годы нужно скорректировать в сторону повышения, поскольку в них временно исключались издержки на содержание береговой охраны.
1926–1986 годы: Годичные цифры посчитаны на основе данных из годовых отчетов комиссий таможенного и налогового управлений.
Что касается расходования государственных средств на социальную сферу, то у нас нет данных об издержках на администрирование до 1930-х годов, однако можно сравнить государственные и частные системы социального обеспечения сегодня. На основе таких сравнений можно предположить, что переход от узко-адресной и жестко регламентированной социальной помощи к широкой системе государственных гарантий снизил издержки за счет экономии от масштаба и уменьшения работы по мониторингу. До XVIII века социальные программы в Европе в основном сводились к классическому вспомоществованию бедным. Филантропические общества старались заставить работать всех, кто на это физически способен, и поэтому делали упор на содержание бедных в домах призрения или работных домах. Помощь, оказываемая в рамках такого содержания, никогда не достигала и половины бюджета этих обществ. В равной мере в стенах этих учреждений не содержалось и половины всех получателей помощи. Тем не менее в той степени, в которой помощь имела форму содержания, административные расходы на нее были велики, часто составляя 25 % всех расходов. Причина была простой – за бедными нужно было следить и полностью их содержать. Напротив, после того как демократические права, экономическое процветание и другие изменения в обществе повысили готовность общества оказывать помощь людям, не вырывая их из дома, сводя при этом надзор к минимуму, административные издержки в процентах от суммарной помощи упали. Чем режим жестче, тем с большей бюрократией и издержками он сопряжен.
На рис. 14.4 данные таможенного и налогового управлений Великобритании представлены единой кривой, как если бы они были сопоставимы на всем временном промежутке. Это означает, что в этих данных игнорируется тот факт, что в 1900–1926 годах сбор акцизов был передан из налогового управления в таможенное (и акцизное) управление.
К началу послевоенной эпохи в странах ОЭСР с высоким доходом операционные затраты по государственным программам упали до пренебрежимо малой величины – как и в расходах на бедных, так и в пенсионных программах Данные международных сопоставлений по программам пенсионного обеспечения показывают, что издержки их администрирования во всех странах с высоким доходом не превышают 3 % от всего бюджета пенсионных программ, а зачастую составляют менее 1 %. Пространственные сравнения вслед за данными по разным историческим периодам показывают, что бремя издержек государственной пенсионной системы гораздо выше в развивающихся странах. Это отчасти объясняется тем, что в этих странах отсутствует всеобщее пенсионное обеспечение – пенсионная система представлена там довольно узкими программами, которые не носят отчетливо страхового характера и перераспределяют средства в пользу самого государственного сектора[241].
В сфере здравоохранения существуют схожие различия, хотя они проявляются как различия между двумя смешанными системами, а не между чисто государственной и чисто частной системой. Наиболее полно подкреплено эмпирическими данными то обстоятельство, что в системе здравоохранения Соединенных Штатов, носящей более частный характер, душевой уровень административных и накладных (то есть бюрократических) издержек гораздо выше, чем в системе всеобщего медицинского страхования, существующей в Канаде или Германий[242].
Также на более высокую эффективность государственных социальных программ по сравнению с частными указывают приблизительные данные об уровне административных издержек в современных благотворительных организациях. К примеру, в 2010 году их бремя равнялось примерно 8 % текущих расходов американского Красного Креста. В фонде Билла и Мелинды Гейтс на «программные и административные затраты» приходилась еще более существенная доля бюджета – 13,7 %. По всей видимости, еще выше бюрократическая нагрузка в фонде United Way – расходы на «общее, административное и фандрайзинговое» обеспечение занимали 10 % в бюджете 2010 года, а расходы на «бренд-лидерство, проведение кампаний и связи с общественностью» – еще 17,2 %. Помимо административных издержек в эти категории расходов может попадать и помощь в действительном смысле слова, однако доля первых у частных организаций, вероятно, все равно значительно превышает издержки государственных программ[243]. Вероятней всего, эта разница в издержках объясняется тем, что частные институты вынуждены больше тратить на отбор кандидатов и вести работу в малом масштабе из-за недостаточной щедрости благотворителей.
Помимо плавной тенденции к снижению операционных издержек по мере расширения государственных социальных программ, были и отдельные эпизодические события, сдвигавшие предпочтения общества в сторону системы всеобщего социального страхования и помощи населению. Прежде всего я имею в виду две мировые войны и Великую депрессию 1930-х годов, которые усилили в людях страх перед ухудшением своего положения и тем самым скрепили его узами социальной близости. В Соединенных Штатах и Швеции история «государства всеобщего благосостояния» началась в мирных условиях 1930-х годов. Однако в большинстве стран Западной Европы наиболее сильный толчок к созданию государства всеобщего благосостояния современного типа, по-видимому, дали мировые войны. Наряду с этим Вторая мировая война произвела революцию в социальной доктрине Римской католической церкви. До войны церковь была оплотом консерватизма, противостоявшим любому государственному вмешательству в социальное страхование. После войны она стала защищать социальное обеспечение нуждающихся за счет государства[244].
Хотя главные факторы, объясняющие хронологию ускорения государственных социальных расходов, – это фискальный потенциал государства, расширение избирательного права, повышение эффективности социальных программ с широким покрытием и шоковое воздействие двух мировых войн, чтобы объяснить географию их ускорения, нужно привлечь дополнительные факторы. Часто указывают на влияние расовой, этнической и религиозной раздробленности. Как отмечалось выше, с точки зрения теории вполне естественно, что любое обстоятельство, вызывающее эрозию социальной близости, потенциально препятствует использованию государства для смягчения нужды. Степень раздробленности – статистически значимый фактор, отрицательно влияющий на государственные социальные и инфраструктурные программы. Об этом, например, говорят сравнения государств Африки, американских штатов, а также основных стран ОЭСР, после того как в качестве контрольных переменных учтены различия в уровне дохода и другие факторы[245]. И все же влияние этого фактора при объяснении различий между странами не слишком велико. Можно взять два примера стран, не подтверждающих типичную отрицательную связь между степенью социальной раздробленности и уровнем социальных расходов государства. Население Южной Кореи этнически однородно, однако в этой стране государственные механизмы очень мало используются для того, чтобы вытянуть людей из бедности. Бельгия – это крайность противоположного характера. В ней существуют острые противоречия между фламандским и франкоязычным населением, иногда доходящие до раскола, однако бельгийская система социального обеспечения очень обширна[246]. Подобные исключения встречаются достаточно часто, чтобы можно было говорить о простой отрицательной корреляции между степенью этнической раздробленности и социальными расходами государства. Эта отрицательная связь возникает лишь после того, как зафиксирован уровень дохода и другие переменные. Можно допустить, что в некоторых странах рост этнического разнообразия, вызванный притоком мигрантов, размоет политический фундамент под системой всеобщих социальных гарантий[247].