С учетом всего вышесказанного, история социального страхования и социальной помощи, финансируемых из налогов, выглядит как безусловная история успеха: благодаря им удалось обеспечить рост ВВП, а также усилить гарантии получения дохода. В конкретных странах этих успехов удалось достичь за счет разных видов социальных расходов. В одних случаях, в частности в США, экономический рост усиливался главным образом благодаря вложениям в государственное образование. В то же время в европейских государствах всеобщего благосостояния – преимущественно благодаря инвестициям в государственную систему здравоохранения и поддержку бедных слоев населения.
Однако начиная примерно с 1960-х годов социальный бюджет государства стал расти преимущественно не за счет инвестиций в человеческий капитал, дающих наибольший прирост ВВП, а за счет поддержки пожилого населения и средних классов, которая оказывала на ВВП более нейтральное воздействие. Настоящий параграф схематично показывает процесс изменения первоначальной миссии. Сначала рассматривается, как изменился критерий успешности ее достижения, затем исследуется воздействие этого процесса на структуру социальных расходов, наконец, делаются предположения о том, насколько эти изменения эффективны и какие последствия они могут иметь в будущем.
Начиная с 1960-х годов уровень нищеты сократился гораздо больше среди пожилого населения, чем среди детей или населения в трудоспособном возрасте. На рис. 14.5 показаны графики для Соединенных Штатов, а на табл. 14.5 – средние показатели для двух групп стран, входящих в ОЭСР. Начиная с 1960-х годов в Соединенных Штатах уровень нищеты резко сократился среди населения старше 65 лет, но не среди детей. Данные по более широкой выборке из стран ОЭСР ясно показывают, что существует различие в динамике этого показателя до и после наступления возраста в 50 лет. Во всех возрастных группах моложе 50 лет наблюдался рост уровня бедности по сравнению со средним уровнем во всем населении, тогда как в возрастных группах старше 50 лет бедность сокращалась быстрее, чем среди населения в целом.
Опережение, с которым уровень бедности сокращался среди пожилого населения по сравнению с детьми и населением в трудоспособном возрасте, очевидно связано с диспропорциональностью государственных расходов, в случае некоторых стран выраженной особенно сильно. Она не так очевидна, если рассматривать лишь показатель социальных расходов в процентах к ВВП, поскольку на него влияют также и изменения в возрастной структуре населения. Гораздо более красноречив такой показатель расходов, как коэффициент поддержки, который равен отношению социальных расходов на каждого пожилого к социальным расходам на каждого молодого. Такой коэффициент, конечно, должен превышать единицу, поскольку коэффициент демографической нагрузки для возрастной группы старше 65 лет выше, чем для групп молодого населения. Путем сравнения стран по уровню этих коэффициентов можно определить резко отклоняющиеся значения. Чтобы рассчитать такие коэффициенты, нужно затратить немало усилий, но, к счастью, эту работу уже сделали другие исследователи.
ТАБЛИЦА 14.5
Относительный риск бедности, по возрастным группам, страны ОЭСР, сер. 1970-х – сер. 2000-х годов
Источник: OECD (2008: ch. 5, Fig. 5.5), обновлено 12 сентября 2008 года.
ОЭСР-23 – средний уровень бедности по всем странам ОЭСР за исключением Австралии, Бельгии, Исландии, Республики Корея, Польши, Словацкой республики и Швейцарии.
ОЭСР-7 – средний уровень для Канады, Финляндии, Греции, Нидерландов, Швеции, Великобритании и Соединенных Штатов. Данные за середину 1980-х годов соответствуют данным ок. 1980 года для Чешской республики, Венгрии и Португалии; данные за середину 2000-х годов соответствуют данным ок. 2000 года для Австрии, Бельгии, Чешской республики, Ирландии, Португалии и Испании (по которым данные за 2005 год несопоставимы с данными за более ранний период). Данные основаны на денежных доходах.
На рис. 14.6 показана зависимость между такими коэффициентами межвозрастной поддержки, рассчитанными Джулией Линч, и долей всех социальных расходов в ВВП для ряда стран[248]. Значительная часть стран, отмеченных на рис. 14.6, находится на одном уровне коэффициента поддержки, вне зависимости, расходует эта страна на социальное обеспечение много бюджетных средств, как Франция и Швеция, или мало, как Австралия, Ирландия или Канада. Тем не менее четыре страны – Япония, Соединенные Штаты, Италия и Греция – представляют собой отклоняющиеся значения. В каждой из них существует большой перекос социальных расходов в сторону пожилого населения. В случае Соединенных Штатов сразу же приходит на ум тот факт, что на программы Social Security и Medicare, по которым помощь получают преимущественно американцы старше 65 лет, тратится больше, чем на государственную поддержку бедных трудоспособного возраста. Однако аномальные значения объясняются не тем, что эти государства очень уж великодушны по отношению к пожилому населению (то есть имеют высокие социальные расходы на душу пожилого населения по отношению к душевому ВВП). Скорее, они выделяются так сильно потому, что так мало тратят на население в трудоспособном возрасте и детей.
РИС. 14.5
Уровень бедности среди пожилого населения и молодежи, Соединенные Штаты, 1959-2010
Источник: www.census.gov/hhes/www/poverty/data/historical/people.html, дата обращения: 31 декабря 2011 года
РИС. 14.6
Завышение государственных социальных расходов на пожилое население, 1985-2000
Источник: Lynch (2006). Аналогичные цифры за 1980, 1985 и 1993 годы см. в: Lynch (2001).
Чтобы еще наглядней показать связь между диспропорциями в структуре социальных расходов и достижениями в сфере сокращения бедности, возьмем другой набор данных, куда включены страны, не попавшие в выборку Линч. Рис. 14.7 основан на исследовании ОЭСР, в котором государства сравниваются по уровню бедности среди трудоспособного населения и по уровню социальных расходов, направленных непосредственно на трудоспособное население. Страны, показывающие аномальные значения на рис. 14.6, – Япония, Соединенные Штаты, Италия и Греция – снова располагаются в нижней части статистического распределения; однако теперь к ним присоединяются Мексика, Корея, Турция и Канада. Эти государства проявляют наименьшую готовность инвестировать часть своего ВВП в население трудоспособного возраста, и, следовательно, по уровню бедности среди населения в возрасте 18–64 лет они находятся на одних из самых высоких уровней. Опять же, характерная особенность этих стран не в том, что они много выделяют на обеспечение пожилого населения, а в том, что они не слишком склонны инвестировать деньги налогоплательщиков в поддержку молодежи и населения в среднем возрасте. С другой стороны, если для той же выборки стран ОЭСР построить диаграмму, связывающую уровень бедности и величину расходов применительно к пожилому населению, каких-либо ярких различий не обнаруживается[249].
Приводит ли тот факт, что защита населения младше 65 лет получает относительно мало инвестиций, к потерям в уровне ВВП? Ответ на этот вопрос зависит от выбора альтернативного варианта расходования социального бюджета. Вот основные варианты:
Альтернатива A: Изъять часть государственных денег, затрачиваемых на пожилое население, и перенаправить ее на основополагающие типы социальных программ для детей и населения в трудоспособном возрасте (образование, профилактические амбулаторные обследования детей, переобучение работников и т. д.).
Альтернатива Б: Приватизировать пенсионное обеспечение, сократить налоги, законодательно обязать граждан откладывать самостоятельно на пенсию.
До сих пор в тексте предполагалось, что фактическое положение дел сравнивается с альтернативой А. При таком сравнении ответ безусловно «да» – предпочитая помогать пожилому населению, общество теряет в уровне ВВП. Это следует из того простого факта, что отдача от вложений в человеческое развитие тем выше, чем на более раннем этапе умственного и профессионального развития человека предпринимаются эти инвестиции. Недавно такие авторы, как Педру Карнейру и Джеймс Хекман, еще раз обратили внимание на это важное обстоятельство, показав, что даже в случае детей отдача тем выше, чем в более раннем возрасте в их развитие вмешиваются родители и общество[250].
С другой стороны, если сравнивать фактическое положение с альтернативой Б, то с уверенностью говорить о какой-либо разнице в уровнях ВВП нельзя. Самое большее, что можно сказать, отталкиваясь от панельных данных за XX столетие, – это то, что самостоятельное накопление пенсионных средств и их накопление за счет налогов могут обеспечивать одинаковый уровень ВВП при соответствующей корректировке параметров программ, рассчитанных на обеспечение пожилого населения. В этой связи можно отметить, что такие программы с всеобщим покрытием, как программа Social Security в США, сопряжены с меньшими административными расходами и меньшим риском дефолта, чем частные пенсионные схемы и самостоятельные инвестиции. В то же время обосновано беспокойство, что под действием политических процессов государственная пенсионная система столкнется с нехваткой средств. Панельные данные за XX столетие не позволяют нам отвергнуть гипотезу о том, что, отдавая предпочтение государственному пенсионному обеспечению по сравнению с самостоятельным накоплением пенсионных средств, общество ничего не теряет и не выигрывает в уровне ВВП. Это означает, что исторически наблюдаемое перетягивание средств налогоплательщиков в пользу пожилого населения, может приводить или не приводить к потере ВВП в зависимости от того, какая альтернатива берется для сравнения.
РИС. 14.7
Расходы на социальную защиту и уровень бедности, население трудоспособного возраста, ок. 2005 года