Открытость для конкуренции в сочетании со способностью находить финансовые средства были главными факторами, лежавшими в основе непрерывного экономического роста и продвижения капитализма в «золотой век» ведущих индустриальных стран в период с 1950 по 1972 год. К концу 1980-х годов экономисты из МВФ и Всемирного банка, двух международных организаций, больше всего заботившихся о распространении капитализма после Второй мировой войны, резюмировали опыт этих стран в краткой формуле «Вашингтонского консенсуса». Такое название он получил потому, что штаб-квартиры обеих организаций располагаются в Вашингтоне. Странам, желавшим вкусить плоды капитализма, они рекомендовали экономическую стабилизацию, приватизацию и либерализацию. Это были основные условия, которые ставило МВФ при предоставлении кредитов странам, страдавшим от долгового кризиса (главным образом, Латинской Америке в 1980-е годы).
Эти же условия международные организации и банки выдвинули странам с формирующимся рынком, которым после распада Советского Союза необходимо было решать проблемы экономического перехода. В процессе они смогли на практике проверить свое понимание факторов успеха капитализма. Незамедлительно эти условия были поставлены перед Польшей, которая была первой страной, завоевавшей политическую независимость от Советского Союза и его коммунистической партии. В итоге страна, совершавшая переход сразу в нескольких областях – экономике, политике и обществе, – пережила тяжелый шок. Наблюдая за страданиями Польши от так называемой шоковой терапии, большинство остальных стран, покончивших с централизованным планированием и властью коммунистической партии, предпочли путь более постепенного перехода к рыночной экономике. В ГДР, самой успешной из стран, находившихся под гегемонией СССР, подавляющее большинство жителей в апреле 1990 года проголосовало за присоединение к Федеративной республике Германии в статусе пяти новых земель. К октябрю 1990 года, менее чем через год после падения Берлинской стены, процесс объединения Германии завершился. Восточная Германия присоединялась на условиях скорейшего внедрения у себя всех институтов западного соседа в их неизменном виде, в том числе валюты – немецкой марки. В обмен на согласие жителей ГДР с этими условиями жители Западной Германии брали на себя обязательство уплачивать дополнительные налоги, из которых финансировался процесс перехода восточногерманской экономики к капиталистическим институтам западногерманского образца.
Остальные восточноевропейские, южноевропейские и прибалтийские государства, завоевавшие независимость от Советского Союза, также выразили желание присоединиться к Европейскому союзу на условиях, максимально близких к условиям присоединения Восточной Германии к Западной. В отличие от ФРГ, которая, по всей видимости, охотно соглашалась нести расходы, вызванные поглощением соседа, ЕС не желал брать на себя такие траты и поэтому пошел по пути соглашений о присоединении с каждой из стран в отдельности. Лидеры ЕС совместно выработали критерии, которым должна была удовлетворять каждая из стран, прежде чем ее заявка на вступление будет одобрена, – так называемые Копенгагенские критерии, объявленные в конце 1993 года. В сущности, эти критерии должны были определить, располагает ли страна достаточно сильными институтами, чтобы капиталистическая экономическая система могла работать и получать поддержку населения. Кандидатам не нужно было переносить шоковую терапию, испытанную Польшей, или соглашаться с жесткими условиями, поставленными при объединении Восточной Германии. Но они должны были отвечать стандартам ЕС по таким параметрам, как функционирование политических институтов, конкурентоспособность фирм и способность бюрократии эффективно внедрять многочисленные директивы и нормы регулирования, принятые в ЕС.
«Вашингтонский консенсус» определял в качестве приоритетной задачи для стран с переходной экономикой макроэкономическую стабильность. В понимании экспертов МВФ это значило, что государственный бюджет должен быть сбалансирован, а центральный банк должен посвятить все свои силы поддержанию ценовой стабильности, управляя денежным предложением независимо от правительства. В то же время Копенгагенские критерии требовали прежде всего наладить работающие демократические механизмы, основанные на всеобщем тайном голосовании, честных выборах и защите прав человека. Решение макроэкономических вопросов оставлялось на будущее, хотя каждая из стран обещала, по крайней мере на финальном этапе, ввести у себя единую валюту, после того как получит на это согласие Европейского центрального банка (ЕЦБ).
На втором месте в «Вашингтонском консенсусе» значилась приватизация государственных предприятий. Одновременно государство должно было гарантировать права собственности для новых владельцев, что стало бы для них главным стимулом более эффективно применять капитал и труд, а также инвестировать в новые технологии. Учитывая опыт Западной Германии по приватизации государственных аграрных хозяйств и предприятий Восточной Германии после 1990 года, ЕС в своих Копенгагенских критериях смягчил условия по этому второму приоритетному направлению. Он требовал только, чтобы фирмы в переходных странах были открыты для конкуренции со стороны компаний в действующих государствах – членах ЕС. Как это сделать, каждая страна могла решить сама. Вместе с тем ЕС не стал предоставлять субсидий или иных видов финансирования инфраструктуры, в отличие от ФРГ, а также списывать долги, как это было сделано в случае Польши.
Третья и финальная задача, которую ставил «Вашингтонский консенсус», – либерализовать рынки, чтобы тем самым высвободить силы конкуренции, которые определяли бы цены и распределение капитала, труда и производства товаров. С другой стороны, в рамках Копенгагенских критериев третьим приоритетом было обеспечить эффективное регулирование и надзор за экономикой силами административного аппарата государства. Это предполагало, что контроль над ценами и субсидии в отсталых регионах сельскохозяйственного производства могут быть сохранены, но только в размерах, согласованных всеми странами ЕС (Neal 2007: гл. 19).
Каждый раз, когда очередная страна, пострадавшая в 1990-е годы от финансового кризиса, в обмен на помощь от МВФ подчинялась предписаниям «Вашингтонского консенсуса», это приводило к политическим волнениям, затяжным экономическим бедствиям и в конце концов к переосмыслению того, насколько этот консенсус благоразумен. Было очевидно, что предписания, которые приходилось выполнять странам, остро нуждавшимся в помощи МВФ, не всегда приводят к ожидаемому результату, шла ли речь об усилении экономического роста, сокращении безработицы, снижении инфляции или о всех трех задачах. Поэтому, в частности, Малайзия, стремясь восстановить свою экономику после финансового кризиса конца 1990-х годов, проигнорировала МВФ и ввела временный контроль за движением капитала, прямо направленный против сингапурских банков. Другой пример: Аргентине удалось восстановить свою экономику, прибегнув в 2000 году к обширному дефолту (после которого страна была отрезана от международного рынка капитала), и в итоге ей удалось избежать страданий, связанных с глобальным финансовым кризисом 2008 года – по крайней мере на некоторое время. С другой стороны, Индонезия продолжала играть по правилам МВФ, а недомогание ее экономики сохранялось. Столь резко отличавшиеся результаты указывали на то, что «Вашингтонский консенсус» необходимо дополнить или даже заменить другими институциональными реформами. Когда в странах, игравших по правилам МВФ, экономика восстанавливалась быстро, предписания «Вашингтонского консенсуса» выглядели привлекательно. Когда страны – получательницы помощи, игравшие по этим правилам, впадали в затяжной политический и (или) экономический недуг, эти предписания вызывали отторжение. Привлекательности требований не способствовал и успешный рост стран, не слушающих МВФ. «Вашингтонский консенсус» со всей очевидностью нуждался в пересмотре.
С другой стороны, проблема, связанная с Копенгагенскими критериями, заключалась в том, что процесс создания организаций, необходимых для устойчивых институциональных изменений, занимает очень длительное время. Вхождение новых стран в состав ЕС началось в 2004 году, после десяти лет напряженного мониторинга и совместной работы чиновников ЕС и властей национальных государств. Кроме того, решение о приеме новых членов в большей степени диктовалось политическими, а не экономическими соображениями – все десять стран, претендовавших на членство, были приняты одновременно, несмотря на огромные различия в потенциале их институциональной структуры. Последний барьер, с которым предстояло справиться кандидатам (ввести у себя евро) к 2013 году перешагнули не все, поскольку кризис еврозоны, начавшийся после 2010 года, сказался на привлекательности валюты отрицательно.
Следить за процессом дальнейшего перехода к капитализму стран Евразии вошло в функции Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР). Опираясь на его наблюдения, мы можем оценить успешность политики, основанной на «Вашингтонском консенсусе» и Копенгагенских критериях, в большой выборке стран с очень разными условиями. ЕБРР, который был учрежден в 1990 году для содействия странам, переходящим от централизованно планируемой экономики к капитализму, сосредоточивает свое внимание одновременно на институциональных Копенгагенских критериях и на основных экономических параметрах «Вашингтонского консенсуса». После двадцати лет реализации проектов и сотрудничества между национальными государствами и банком, ЕБРР мог констатировать в своем «Докладе о процессе перехода» (Transition Report) за 2010 год, что самые высокие строчки в рейтинге занимают страны, которые прошли через процедуру проверки кандидатов ЕС, прежде чем стать полноценными членами в 2004 году (EBRD 2012: 9, Table 1.1). Первыми двумя случаями, где шоковая терапия как стратегия перехода к рыночной экономике была подвергнута проверке, стали Польша и Восточная Германия. Они лучше остальных пережили кризис субстандартной ипотеки и перенесли кризис еврозоны. В значительной степени их относительный успех объясняется более длительным опытом перехода, а не просто поддержкой со стороны МВФ, Всемирного банка и ЕС. Таким образом, по крайней мере отчасти, их успех определялся тем, что с самого начала, с 1990 года, они продемонстрировали полную приверженность переходу к рыночной экономике – в отличие от «осколков» бывшего Советского Союза, где политика отличалась импульсивностью (Aslund 2002).