Экономический порядок, установившийся в капиталистическом мире после Второй мировой войны, по крайней мере в двух отношениях представлял собой нечто совершенно новое. Во-первых, его общие принципы были введены соглашением между важнейшими экономическими державами, которое главным образом было достигнуто на совещаниях в курортном местечке Бреттон-Вудс, штат Нью-Гэмпшир. Бреттон-Вудская система была результатом организованных, целенаправленных усилий по переучреждению работоспособной, относительно открытой международной капиталистической системы. Во-вторых, мировому капитализму противостояла полноценная альтернатива международного экономического устройства, представленная социалистическим лагерем во главе с Советским Союзом. К построению этой альтернативы капитализму теперь подключилась огромная территория от Центральной Европы до Кореи, включая государство с самым многочисленным населением. Наконец, все новых сторонников коммунизм находил в бывших колониальных странах.
Приверженцы: компромиссы Бреттон-Вудса
Как только буря Второй мировой войны улеглась, великие державы назначили съезд, на котором они планировали в основных чертах согласовать послевоенный международный экономический порядок[178]. Хотя в своем воплощении система отличалась от планов, начертанных на бумаге, ее общие характеристики в целом отвечали точке зрения тех, кто от лица союзников определял экономическую политику (прежде всего это были Гарри Декстер Уайт от США и Джон Мейнард Кейнс от Великобритании). Послевоенный порядок должен был примирить классическую модель открытой экономики XIX – начала XX века и постепенно формирующее в развитых индустриальных странах государство всеобщего благосостояния в целом ряде вопросов. Возникшие в результате институты отражали позицию сторонников реформы капитализма, которые заняли господствующее положение в 1930-е годы и определяли характер «центристского консенсуса» в послевоенные десятилетия.
В числе основных принципов Бреттон-Вудской системы была общая приверженность глобальной экономической интеграции, многосторонним соглашениям, деятельности международных организаций и постепенному реформированию капитализма. Бреттон-Вудс создал три экономических института, в том числе Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) в сфере международной торговли, впоследствии преобразованное во Всемирную торговую организацию (ВТО), Международный валютный фонд (МВФ) в области денежных и финансовых отношений и Международный банк реконструкции и развития (Всемирный банк) в области экономического развития[179].
Принцип либерализации международной торговли, провозглашенный Бреттон-Вудскими соглашениями, на практике смягчался, поскольку было признано, что в некоторых секторах экономики он будет встречать бурное сопротивление, поэтому быстрый прогресс в этом вопросе будет невозможен. В частности, было прямо признано, что отмена пошлин на сельскохозяйственные товары не является частью либерализационной повестки, как и дерегуляция торговли услугами, а развивающимся странам была предоставлена большая свобода протекционистских мероприятий в этих сферах. Кроме того, введение торговых ограничений допускалось в качестве ответной меры на «демпинг» в случае соблюдения заранее очерченных условий, а также в неблагоприятной экономической ситуации (четкого определения которой, впрочем, не давалось). Правительства всегда могли воспользоваться этими пунктами, чтобы избежать исполнения политически непопулярных обязательств или хотя бы отложить его. С другой стороны, это повышало готовность правительств присоединяться к либерализационным соглашениям ГАТТ. Снятие препятствий для торговли шло медленно, но непрерывно и к концу 1960-х годов степень свободы торговли между развитыми странами была примерно такой же, как в конце XIX века и повышалась вдвое быстрее, чем в тот период.
В задачи МВФ входил надзор над устройством международной денежной системы, представлявшей собой золотой стандарт в сильно измененном виде: доллар США был привязан к золоту, а остальные валюты – к доллару. И вновь компромиссы оказались значительными. Тогда как США не могли изменить свой валютный курс, другим странам разрешалось это делать – и они это и делали – в случае «фундаментального неравновесия» (определения которому не давалось). Контроль над движением капитала осуществлялся повсеместно, как и предусматривали Кейнс и Уайт. Результатом всего этого была денежная система, которая обеспечивала стабильность на рынках иностранной валюты и позволяла правительствам проводить желаемую денежную политику, в частности с целью управления спросом, если они чувствовали в этом необходимость. Всемирный банк, со своей стороны, помогал подогреть у иностранных инвесторов интерес к развивающимся и недавно получившим независимость странам. В этой атмосфере денежной и финансовой стабильности мировые финансовые рынки и иностранные инвестиции быстро росли.
Неслыханные темпы роста глобальной экономики говорили об огромном успехе Бреттон-Вудской системы. Однако именно этот триумф привел к тому, что систему, основанную в конечном счете на компромиссах, было трудно сохранить. Чем более интегрированной становилась международная экономика, тем труднее было национальным государствам проводить независимую политику. Наконец, под грузом собственных противоречий система рухнула. В 1971 году денежный порядок распался, уступив место системе плавающих валютных курсов. Та же судьба постигла все главные компромиссные институты послевоенного периода по мере того, как мировая экономика росла и становилась все более интегрированной. Тем не менее в развитых странах приверженцы капитализма крепко удерживали в своих руках рычаги управления экономической политикой. В развивающихся странах ситуация не была столь однозначной, особенно в тех из них, которые не так давно скинули оковы колониализма.
Скептики: деколонизация и ориентация на развитие
В странах, находившихся на более низком уровне развития (less developed countries), приверженность к капитализму в межвоенный период испарилась. До некоторой степени причиной тому послужили неудовлетворительные результаты самого межвоенного капитализма. Для независимых развивающихся государств и большой части колоний все происходившее в период с 1914 года по начало 1950-х годов было не только чуждо, но и приносило вред. В течение десятилетия после 1914 года индустриальные страны были заняты ведением войны и восстановлением. После недолговременного возврата к нормальным условиям в 1930-е годы началась Великая депрессия, вызвавшая крах международной торговли и инвестиций, после чего последовало еще одно десятилетие войны и экономического восстановления.
В течение почти сорока лет у развивающегося мира почти не было иного выбора, кроме как полагаться на собственные экономические ресурсы. Экспортные рынки переживали депрессию или были отрезаны войной, а промышленные изделия часто было недоступны, потому что шли на нужды войны или восстановление экономики. Даже когда зарубежные промышленные изделия снова появились в мировой продаже, условия внешней торговли настолько быстро и серьезно ухудшались, что они были мгновенно вытеснены с местных рынков. Все это создало для локального бизнеса мощные стимулы наладить самостоятельное производство тех промышленных товаров, которые раньше импортировались (главным образом, из Европы и Северной Америки). В результате и в независимых развивающихся государствах (Латинская Америка и Турция), и во многих бывших колониях с высоким уровнем развития, таких как Индия, началась быстрая индустриализация.
С конца 1940-х годов процесс деколонизации начал набирать обороты, даже несмотря на то, что мировая торговля оживилась, а экспорт начал приносить выручку (см. гл.3 настоящего тома). Дело в том, что и в развивающихся странах с давней традицией независимости, и в странах, получивших независимость недавно, опыт предыдущих сорока лет чрезвычайно сильно повлиял на расстановку политических сил и их отношение к экономическому развитию. Теперь многие из них имели свой крупный промышленный сектор, и предприятия, выросшие при большей или меньшей защите от иностранной конкуренции, не слишком хотели изменения ситуации. Вместе с тем политическое влияние в основном перешло от экспортно ориентированных групп, доминировавших прежде, – владельцев ферм, шахт и скотоводческих хозяйств, – к тем частям населения, которые были вовлечены в процесс урбанизации и индустриализации. Политика экономического развития встраивалась в проект конструирования национальной идентичности и даже в националистическую идеологию и часто противопоставлялась политике колониальных или полуколониальных правителей недавнего прошлого, рисуемой теперь в черных тонах, в частности политике внешней экономической открытости, которую они проводили.
В результате среди менее развитых стран не было почти ни одной, которая не отказалась бы от мировой торговли в пользу протекционизма и субсидирования национальной промышленности. Новая стратегия, получившая впоследствии название «импортозамещающей индустриализации» (ИИ), обеспечивала поддержку национальной промышленности путем в том числе ограничения импорта, льготного кредита, налоговых вычетов и других политических мер, целью которых было заместить иностранную продукцию отечественной. Страны, экономика которых до сих пор сильно ориентирована на международную торговлю, теперь закрывали себя от большой части импорта, а в некоторых случаях, также и от инвестиций из-за рубежа. ИИ часто сопровождалась более серьезным вмешательством государства в экономику, в том числе национализацией всех видов объектов – от шахт и сталелитейных заводов до банков и авиалиний. Во многих случаях, как это было в Индии, подобная ориентация экономики на внутреннее развитие дополнялась планированием советского образца. В других случаях она была лишь элементом националистической политики по развитию местного рынка.
Националистическая экономическая политика обычно строилась на резкой критике структуры мирового экономического порядка капитализма. Для кого-то достаточным интеллектуальным обоснованием служила «теория зависимости», утверждавшая, что структура глобального капитализма ущемляла бедные страны. Другие настаивали, что условия внешней торговли для производителей сырья будут постоянно ухудшаться и поэтому опираться на существующую структуру конкурентных преимуществ означало идти в тупик. Третьи сетовали на то, что правила в мировой экономике пишут богатые страны. Четвертые считали международные корпорации и банки орудиями западного империализма, который экономическими средствами пытается вернуть себе то, что он потерял после деколонизации. В начале 1970-х годов менее развитые страны стали объединяться на международных форумах с требованием учредить новый мировой экономический порядок, то есть реформировать международный капитализм таким образом, чтобы он напрямую отвечал их интересам.
Богатые страны не обратили почти никакого внимания на требования реформы международного капитализма, исходившие от бедных государств. Вместе с тем полуавтаркическая модель менее развитых стран стала давать серьезные сбои. В начале 1980-х годов даже наиболее передовые среди развивающихся стран почувствовали на себе удар долгового кризиса, который обнажил ряд слабых мест в модели ИИ, в частности показал, с какими сложностями придется столкнуться странам, пытающимся стимулировать экспорт в неблагоприятной экономической обстановке. На протяжении 1980-х годов практически все менее развитые страны отказались от прежней враждебности к импорту, мировой торговле и международным инвестициям и в итоге перешли к гораздо более открытым моделям экономики. Отрицанию капитализма западного образца в развивающихся странах, по существу, пришел конец.
Отрицатели: советский блок
Если развивающиеся страны выражали некоторый скепсис относительно желанности сохранения капитализма, то советский блок, включая нового союзника СССР в лице коммунистического Китая, относились к капитализму решительно враждебно. Социалистический лагерь под предводительством Москвы теперь был гораздо шире: в него вошли страны Восточной и Центральной Европы, Китай и продолжали вступать все новые государства развивающегося мира. Этот лагерь отрицал капитализм и в теории, и на практике. Хотя правящий режим в Китае порвал с Советами в начале 1960-х годов, он также полностью стоял на позиции отрицания капитализма.
Страны советского блока перешли к централизованному планированию, которое представляло собой попытку заменить рынок стратегической политикой государства. Цены, как правило, назначались сверху и не имели ничего общего с относительной редкостью продуктов, а в первую очередь служили целям учета. Ресурсы распределялись централизованно или, в лучшем случае, экономическими министерствами и регионами, которые должны были отчитываться перед центральным правительством. Цены на потребительские товары первой необходимости существенно занижались, что приводило к постоянной их нехватке. «Предметы роскоши», такие как электроника и автомобили, либо были недоступны, либо выдавались по распределению в ограниченных количествах. Предпочтительным видом расходов были инвестиции, в особенности в тяжелую промышленность, которые делались в ущерб расширению производства потребительских товаров. Особенно большой приоритет в Советском Союзе и Китае имели нужды военной отрасли.
В течение двадцати лет после Второй мировой войны, вовлекая в производство не до конца задействованные ресурсы, экономики с централизованным планированием добились быстрых темпов роста. Однако у экономики советского образца было много ограничений. Как и в случае со странами, проводившими импортозамещение, страны советского блока все острее ощущали потребность в иностранных товарах – не только в продовольствии, но и в технологиях и высокоточных деталях, – тогда как твердой валюты для их покупки не хватало. Коллективизация в сельском хозяйстве оказалась крайне неэффективной, что заставило СССР, ранее выступавший экспортером зерна, год за годом тратить драгоценную иностранную валюту на импорт зерновых. Постоянное объявление кампаний по усилению промышленного импорта, особенно из наиболее развитых стран блока (например, из Восточной Германии), не принесло большого успеха. Среди продуктов, поставлявшихся на Запад из стран социалистического блока, покупателей могло найти лишь сырье и небольшое число ремесленных изделий. Поскольку у рабочих и менеджеров не было должных стимулов, они не испытывали потребности следить за качеством, как и осуществлять инновации в процессе производства или ассортименте продукции. Со временем советская промышленность все меньше и меньше соответствовала стандартам технологии и качества, преобладавшим на Западе, и к 1980-м годам экономический рост резко замедлился. Поскольку жители центральноевропейских и восточноевропейских стран, входивших в советский блок, имели перед глазами пример Западной Европы под рукой, им было легко провести сравнение и убедиться в несостоятельности своей системы.
В 1979 году режимы в Китае и Вьетнаме в значительной степени отказались от прежней приверженности планированию и окончательно перешли к рыночной экономике, в том числе приняв политику открытости по отношению к остальной (капиталистической) мировой системе. Советский Союз и его союзники попытались перейти к постепенным экономическим реформам, однако в 1989 году правительства этих стран, по сути, потеряли бразды управления. Новое руководство пошло быстрым шагом навстречу глобальному капитализму. Некоторые бывшие части Советского Союза продолжали оставаться в стороне от мировой капиталистической экономики (например, Беларусь и Туркменистан), как и небольшое число просоветских режимов в развивающемся мире (Куба, Северная Корея). Однако к началу 1990-х годов централизованное планирование в форме организованной, технически реализуемой альтернативы западному капитализму представляло собой лишь факт исторического прошлого.
Глобализация: «Вашингтонский консенсус»
Тогда как коммунистические страны находились в состоянии экономического застоя, их соперники в капиталистическом блоке переживали расцвет инноваций, производительности и экономического роста. Закат Бреттон-Вудской системы в 1971 году дал развитому миру сигнал о необходимости прекратить контроль над движением капитала, который в любом случае чаще всего удавалось обмануть. Начался бурный рост трансграничных инвестиций. Увеличение мировых потоков капитала и рост их мобильности, с одной стороны, создали стимулы к более рискованным вложениям, а с другой – открыли возможность для более легкого переноса производства в новые юрисдикции. В результате этого влияние профсоюзов было подорвано. Дерегулирование таких закостенелых секторов американской экономики, как телекоммуникации, грузовые перевозки и авиасообщение, дало толчок конкуренции, снижению цен и расширению производственных мощностей.
В то же самое время экономика капиталистических стран наполнялась техническими новинками, из-за которых современникам могло показаться, что они попали в научно-фантастический роман: лазеры, оптоволокно, микропроцессоры, умещавшие в одном чипе сначала тысячи, затем миллионы, а теперь миллиарды транзисторов[180], персональные компьютеры, интернет, генная инженерия и, хотя и более банальное, зато, может быть, даже более важное новшество – контейнерные перевозки (Levinson 2006). Производительность труда, земельных ресурсов и интеллекта взлетела вверх, чему способствовала гораздо более высокая специализация в глобальном масштабе, созданная более дешевыми средствами связи и транспорта.
«Вторая глобализация», как и ее предшественница в XIX веке, открыла манящие горизонты новых рынков перед отдельными странами и целыми регионами. Чили, Аргентина, Мексика, Бразилия, Индонезия, Малайзия, Китай, Индия, почти все бывшие страны советского блока и в последнее время стремительно растущие экономики Африки – все они отбросили прежнюю ориентацию на импортозамещение и централизованное планирование и поспешили занять свое место в новой, постоянно меняющейся системе глобального разделения труда. Открытость во внешней торговле, специализация, иностранные инвестиции и новые технологии в сумме вызвали экономический рост, далеко превосходивший то, что было достигнуто в ходе «первой глобализации». Китай, самый блестящий пример, непрерывно увеличивал свой душевой ВВП на протяжении почти тридцати лет темпами от 8 до 10 % в год, таким образом каждые восемь лет расширяя свою экономику вдвое, а за период между 1980 и 2010 годом достигнув десяти или пятнадцатикратного роста, что примерно вчетверо превышало показатели, достигнутые в XIX веке Германией или Японией.
В результате этой глобализации, как и в случае с ее предшественницей, в области экономической мысли сформировалась новая устойчивая ортодоксия. Она не допускала восстановления золотого стандарта в какой бы то ни было форме и заменила его «Вашингтонским консенсусом»[181]. В глазах МВФ, Всемирного банка, американского казначейства, банкиров и высших должностных лиц развитых стран это был своеобразный волшебный рецепт экономического роста. «Консенсус» предписывал правительствам сохранять открытость по отношению к внешней торговле и инвестициям, защищать права собственности, проводить сбалансированную бюджетную политику (использовать государственный долг он допускал лишь для финансирования производительных инвестиций, например в инфраструктуру), поддерживать реалистичный (возможно, даже заниженный) валютный курс, использовать государственные расходы преимущественно для вложения в человеческий и физический капитал, держать предельные налоговые ставки на умеренном уровне, приватизировать государственные предприятия и отменять меры регулирования, оказывающие удушающее воздействие на экономику (например, то, что в Индии называлось «владычеством лицензий»[182]).
Как и золотой стандарт столетием ранее, новый «консенсус» быстро завоевал сердца и умы элит по всему земному шару. Опять же, как и в предыдущем случае, некоторые страны усвоили новое кредо несколько еретически: Китай решил сохранить жесткий контроль за движением капитала и удерживал сильно заниженный валютный курс, многие «азиатские тигры» защищали незрелые отрасли экономики протекционистскими мерами, почти во всех странах авторское право оставалось слабозащищенным, а сельское хозяйство рассматривалось как «особый случай», вследствие чего к нему относились бережно в одних странах (Южная Корея) и по-эксплуататорски в других (Аргентина, большая часть Африки).
Достаточно часто воплощение идей новой ортодоксии приводило к невероятным успехам – в первую очередь в некоторых государствах, ранее проводивших импортозамещающую индустриализацию, а также в некоторых бывших коммунистических странах (Бразилия, Чили, большинство государств Восточной Европы). Однако иногда «волшебная пилюля» оказывалась бездейственной или вызывала сильное отторжение (Россия при Ельцине, Мексика в первые годы НЛФТЛ[183]). Эти неудачи, словно неподнявшееся суфле, заставляли авторов рецепта оправдываться и, не скрывая раздражения, они отводили от себя подозрения и устраивали домохозяйке допрос. Может быть, в культуре этих стран было нечто неискоренимо антикапиталистическое? Может быть, дело было в неисправимой авторитарности или коррумпированности правительств или их подчиненных? Может быть, как гласило одно саркастическое изречение о России, было «слишком много шока, слишком мало терапии»? Или, думали они про себя, быть может, в самом деле, в «консенсус» закралась какая-то ошибка? Конечно, не в его принципах, но, может быть, была упущена какая-то незаметная деталь.
Наконец, и опять же, как и в случае с предыдущим примером ортодоксии золотого стандарта, «консенсус» произвел на свет армию фанатичных последователей. На этот раз они верили в совершенную эффективность рынков, полную рациональность агентов и дерегулирование, которое ослабляло даже консервативный надзор за банками и элементарные гарантии общественной безопасности. Они верили, что от рынка можно ждать лишь манны небесной: рост будет быстрым и устойчивым, коррумпированные рынки сами собой исчезнут и уступят место честным, а доходы в точности будут равны предельному продукту. Наконец (и это главное), цены в экономике и распределение рисков будут наилучшими, что позволит сделать работу рынка такой гладкой, какой она не была никогда раньше. Иными словами, не будет никаких неприятных неожиданностей, никаких пузырей, никаких обвалов[184]. На этот раз глобальный капитализм будет действительно работать иначе (Reinhart and Rogoff 2009). Но этого не произошло.
Глобализация и ее тревожные тенденции: кризис 2007-?
Когда триумф глобализации, казалось, был в самом разгаре, случилась катастрофа. В 2007 году в экономике США начались трудности. После нескольких лет роста и необычно сильного расширения рынка недвижимости и активов цены на жилье начали падать. Это привело к бедствиям для значительной части финансовой системы страны, а именно рынка ипотечных ценных бумаг и их деривативов. В конце концов симптомы слабости стали отмечаться во всей финансовой системе Америки. Это вызвало процесс, равносильный массовому системному набегу вкладчиков на банки, который немедленно охватил и остальной мир. В начале октября 2008 года, когда активность на рынках достигла самой низкой точки с 1930-х годов, чего новая ортодоксия не могла даже вообразить, возникло ощущение, что весь капиталистический мир стоит на грани масштабного финансового краха[185]. Как только финансовый кризис докатился до всех частей глобальной экономики, наступила Великая рецессия (Chinn and Frieden 2011).
По своей продолжительности и глубине Великая рецессия в большинстве развитых стран превзошла события, пережитые в 1930-е годы, тогда как восстановление было более медленным и хрупким. В 2012 году Европа, по сути, сползла во вторую рецессию. Проблема была знакома: десятки стран накопили огромные долги, в том числе внешние, которые теперь в условиях сокращения становилось невозможно обслуживать. На самом деле, события после 2000 года были лишь повторением ситуации, которая не раз бывала в истории и раньше. Одна крупная группа стран впала в зависимость от иностранного финансирования для подпитки своей экономики, тогда как другая крупная группа стран стала полагаться на экспорт как мотор экономического роста[186]. Первая группа, предавшаяся потребительскому буму, финансируемому в счет долга, включала Соединенные Штаты, Великобританию, а также страны периферии Европейского союза (Ирландию, Португалию, Грецию, большую часть Центральной Европы и страны Прибалтики). Вторая группа, двигателем роста для которой выступал экспорт (и кредитование стран-потребителей), включала север Европы, Восточную Азию и страны – производители нефти. Беспечный аттракцион лихорадочных заимствований и повышения цен на активы, кружившийся несколько лет, резко остановился в 2008 году, когда начался спад.
Восстановление задерживалось, безработица достигла уровней, не наблюдавшихся целыми десятилетиями, и закрепилась на них; недовольство таким ходом событий стало быстро нарастать. Так как с наиболее серьезными экономическими проблемами столкнулись страны, входившие в Организацию экономического сотрудничества и развития, основные политические конфликты стали разворачиваться внутри этой группы стран. Правые направили недовольство затянувшимся кризисом против мигрантов либо против тех или иных элементов государства всеобщего благосостояния. Левые ответили на кризис новым залпом критики в адрес растущего неравенства, а также ненадлежащего, по их мнению, подхода государства к регулированию бизнеса и финансового сектора. Почти во всех крупных странах-должниках находившиеся у власти на момент кризиса правительства были изгнаны, а в некоторых случаях (Греция, Италия) вся политическая система погрузилась в хаос.
Мировой капитализм, переживающий сегодня последствия кризиса, вновь сталкивается со сложными проблемами макроэкономики и перераспределения дохода. Не утихавшие и раньше дискуссии о том, каким способом лучше всего стимулировать и поощрять экономическое восстановление и рост, будут продолжаться. Также сохранится противостояние по вопросу о том, кто должен принести жертву, чтобы вдохнуть новые силы в экономику, оказавшуюся в состоянии застоя. Не исчезнут и острые разногласия о надлежащей роли государства в современной капиталистической экономике.