Если бы кто-нибудь решил придумать девиз для Конституции США, то, бесспорно, он был бы следующим: «Умеренность и осторожность». Действительно, в чем залог стабильности общества? Большинство ответят, что в устойчивой экономике. Другим же условием, о котором вспоминают гораздо реже, является статичность законов. Их относительная неизменность.
В СССР было принято три Конституции. Это не считая Конституции России 1918 года и Конституции России 1993 года. И это менее чем за сто лет. У американцев — две. «Статьи Конфедерации» сейчас вообще мало кто помнит, но с 17 сентября 1787 года — то есть более двухсот лет — в США действует одна Конституция, в которую за все это время было внесено лишь двадцать семь поправок. «Отцы-основатели» стали изобретателями так называемой «жесткой» Конституции, в которую очень трудно внести изменения. Сначала внесение поправки должно быть одобрено Конгрессом США (и не простым большинством, а квалифицированным — то есть двумя третями голосов), а потом ее должны ратифицировать три четверти штатов. Подобная процедура призвана поставить заслон для непродуманных решений, поэтому поправки принимаются лишь после длительных и, нередко, бурных дискуссий. Впрочем, бывают и анекдотичные случаи. Так, в мае 1992 года была принята поправка (двадцать седьмая по счету), которая запрещала законодателям повышать самим себе жалование. Бесспорна, это поправка была необходима, но для ее ратификации понадобилось всего… двести три года. Вот уж действительно, да здравствует умеренность и осторожность!
При разработке Конституции «отцы-основатели» взяли в качестве примера англо-саксонскую систему права, но не стали ее слепо копировать. Прежде всего они довели до логического завершения идею разделения властей, которая в Англии осуществлялась и осуществляется не совсем последовательно. К тому же, в отличие от Великобритании, в США была создана президентская республика. У «отцов-основателей» уже был горький опыт, когда Соединенные Штаты, жившие по «Статьям Конфедерации», ратифицированным в 1781 году, не могли принять практически ни одного решения. Поэтому было решено создать сильную исполнительную власть, но так как «отцы-основатели» опасались, что она может выродиться в тиранию, то были приняты меры, чтобы законодательная и судебная власть тоже были достаточно сильны.
Таким образом три ветви власти — исполнительная, законодательная и судебная — формально являются равными. Но только формально. «Отцы-основатели» понимали, что власть нельзя разделить, она едина, иначе политическая телега просто не сдвинется с места. Поэтому они создали систему взаимозависимости властей, которая получила название системы «сдержек и противовесов».
Вот как это выглядит на практике.
Президент США избирается на четыре года и является главой государства и главой правительства одновременно, а так же верховным главнокомандующим. Он назначает членов кабинета, верховных судей, делает другие назначения. Казалось бы, его полномочия напоминают права монарха. Но это только кажется.
Во-первых, президент ни при каких обстоятельствах не имеет права распускать Конгресс США. Во-вторых, назначения министров и членов Верховного Суда должны одобряться одной из палат Конгресса, а именно — Сенатом, который очень придирчиво рассматривает каждую кандидатуру. А в-третьих, Верховный Суд, кроме того, что он является высшей судебной инстанцией, определяет конституционность действий президента и законов, принятых Конгрессом и подписанных президентом. И нет никакой возможности воздействовать на него. Он является независимым органом, так как его члены «занимают свои должности, пока ведут себя безупречно», то есть пожизненно. У президента может быть шанс назначить одного или двух судей (а возможно больше или ни одного), в остальном же он должен иметь дело с судьями, назначенными задолго до него, с судьями, которые могут придерживаться диаметрально противоположных взглядов.
Но для нас наибольший интерес представляют взаимоотношения президента и Конгресса. Как уже отмечалось, президенту принадлежит вся полнота исполнительной власти, законодательная же власть принадлежит двухпалатному Конгрессу. Конгресс устанавливает налоги, делает займы, объявляет войну, учреждает суды, подчиненные Верховному Суду, и т. д.
Палата Представителей держит в своих руках принятие бюджета и распоряжается имуществом Соединенных Штатов. Сенат — утверждает назначение президента и ратифицирует международные договоры квалифицированным большинством. Правда, если говорить с точки зрения системы «сдержек и противовесов», то следовало бы сказать так: Сенат имеет право отклонить любое назначение президента, а так же отклонить любой договор, представленный президентом на ратификацию. Причем все это происходит независимо от того, президент от какой партии находится в Белом Доме.
Надо сказать, что американская Конституция с одной стороны на редкость проста, с другой стороны — на редкость не идеологична. Она служила Соединенным Штатам в то время, когда те были малонаселенной сельскохозяйственной страной, служила в эпоху рабства, в эпоху бурного развития монополий… Если бы произошло невероятное, и в Америке утвердился бы социализм, американская Конституция продолжала бы служить с прежним успехом. Дело в том, что в ней не отражены многие реальности современной политической жизни США, например — партийная система. В результате в США не редкость так называемое «раздельное правление», когда президент принадлежит к одной партии, а большинство в Конгрессе к другой. Как правило, «раздельное правление» имеет место в президентства республиканцев. Его пришлось пережить президентам Д. Эйзенхауэру, Р. Никсону, Дж. Форду, в последние два года правления Р. Рейгану и президенту Дж. Бушу. Впрочем, с ним пришлось столкнуться и демократам: в 1948 году президенту Трумену, а в 1994 — Клинтону.
Конечно, для президента «раздельное правление» крайне неудобно, однако сама возможность такой ситуации научила президентов находить компромиссы, тем более что демократия и является официально узаконенным компромиссом. К тому же голосования в Конгрессе очень редко проходят по принципу строгой партийности. Кстати именно из-за этого Конгресс может отклонить назначение или договор, представленные президентом той же партии, что и сенатское большинство. Именно это и случилось в 1993 году, когда Сенат дважды отверг кандидатов на пост министра юстиции, предложенных президентом Клинтоном. Поражение, нанесенное членами его же партии, было вдвойне обидно. Но делать было нечего. Разве что более тщательно подбирать кандидатуры.
Способность Конгресса ограничивать власть президента на этом не заканчивается. Конгресс имеет право подвергнуть президента импичменту, то есть отрешить от должности. Впрочем, за всю историю США лишь два президента оказались подвергнуты этой процедуре — Эндрю Джонсон в 1868 году и Билл Клинтон в 1999 — да и то сторонникам импичмента не удалось достичь своей цели. Слишком уж сложно собрать необходимые голоса не то что на осуждение президента, но даже и на то, чтобы начать само судебное разбирательство.
Впрочем, и президент может воздействовать на Конгресс. Если по той или иной причине президент выступает против закона, принятого Конгрессом, он имеет право наложить на него вето. И хотя оно не является непреодолимым, чаще всего Конгресс оказывается не в состоянии собрать две трети голосов, чтобы закон вступил в силу. Так Джон Кеннеди за время своего президентства двадцать один раз использовал право вето, и Конгресс ни разу не смог его преодолеть.
Очень интересно действует система «сдержек и противовесов» в самом Конгрессе. «Отцы-основатели» не случайно взяли за основу двухпалатный парламент. Обе палаты — Сенат и Палата Представителей — формируются совершенно по разному принципу и на разный срок. Сенаторы избираются по двое от каждого штата, не зависимо от его населения, сроком на шесть лет. Представители — пропорционально населению каждого штата сроком на два года. По мысли «отцов-основателей» Сенат должен был оказывать сдерживающее влияние на Палату Представителей, так как законопроект может стать законом лишь после одобрения обеими палатами. К тому же Палата Представителей переизбирается каждые два года в полном составе, а Сенат каждые два года лишь на одну треть, и тем самым является как бы несменяемой палатой.
Учитывая все эти моменты, американцы спрашивали себя, как повлияет присутствие на политической сцене младшего брата-сенатора на положение его старшего брата-президента?
Но для Эдварда Кеннеди пока что большее значение имела проблема нахождения собственного места в Сенате. Его коллеги провели там не один десяток лет, многим из них Кеннеди годился в сыновья, если не во внуки, и они с крайним неодобрением взирали на его молодость. Нельзя сказать, что в Сенате совсем не было молодых законодателей — но и они были старше Кеннеди. В 1963 году он был самым молодым сенатором за всю историю США, и его рекорд был побит только в 1973 году сенатором-демократом Джозефом Байденом, который оказался на несколько месяцев моложе.
Кеннеди должен был четко определить линию поведения в Сенате. Попадая в Конгресс, каждый законодатель вынужден выбирать между двумя путями своей деятельности. Первый путь — это использование Сената в качестве трибуны и, в конечном счете, трамплина. Второй путь — это путь человека, пришедшего в Сенат с тем, чтобы реализовать те или иные идеи через выработку и принятие соответствующего законодательства. Этот путь требует кропотливого труда, терпения и умения находить компромиссы. Конечно, ни один из этих путей не существует в чистом виде, но все ж в той или иной степени законодатели склоняются либо к одному пути, либо к другому.
В свое время Джон Кеннеди, будучи конгрессменом и сенатором, больше тяготел к первому пути. Позднее на него вступил и Роберт Ф. Кеннеди. Но для младшего из братьев открылся второй путь. Вряд ли это был сознательный выбор — во всяком случае на первом этапе — скорее стечение обстоятельств.