Статья 5. Из доходов У. Н. Р. передаются Национальному Союзу и органам местного самоуправления такого размера суммы, которые, соответственно численности населения той или другой нации, должны расходоваться на нужды, входящие в круг ведения Союза. Органы Национального Союза пользуются также правом обложения членов Союза.
Статья 6. Законы и постановления Союза не должны выходить за пределы его ведения (ст. 8) и, после опубликования Национальной Управой (ст. 9), получают обязательную силу для всех членов Союза.
Статья 7. Генеральному Секретариату У. Н. Р. принадлежит право наблюдения над закономерностью постановлений Национального Союза. Если в течение месяца после опубликования постановления поступит протест на него от Генерального Секретариата, вопрос передается в Генеральный Суд, и если последний признает протест правильным, то опротестованное постановление прекращает свое действие.
Статья 8. Круг дел, ведаемых Национальным Союзом и его особыми органами, определяется регламентом Учредительного Собрания каждой нации, избираемого членами нации в пределах У. Н. Р. на основах всеобщего, прямого, тайного и пропорционального, без различия пола избирательного права. Этот регламент утверждается Учредительным Собранием У. Н. Р., или Всеукраинским Народным Съездом.
Разногласия, могущие возникнуть между Учредительным Собранием нации и Учредительным Собранием У. Н. Р., передаются для разрешения в согласительную комиссию из равного числа представителей обоих этих учреждений.
Статья 9. Органы Национального Союза являются государственными установлениями и действуют на общих основаниях.
Высшим органом Национального Союза является Национальный Совет, избираемый всеми членами Союза, согласно ст. 3 закона.
Высшим исполнительным органом Союза является Национальная Управа, избираемая Советом и перед ним ответственная.
Статья 10. В Генеральный Секретариат У. Н. Р. входят секретари от наций, организованных в союзы. Нации великорусская, еврейская и польская имеют отдельного секретаря каждая.
Статья 11. Все разногласия по вопросам компетенции, могущие возникнуть между органами Национального Союза с одной стороны и органами управления и местного самоуправления — с другой, передаются на решение административными отделениями в соответственные судебные учреждения.
Статья 12. Национальные Союзы У. Н. Р. имеют право входить в состав национальных своих Союзов, действующих в границах Российской Федеративной Республики.
К моменту внесения законопроекта, отношение украинских партий к национальным меньшинствам, и в частности к еврейскому меньшинству значительно ухудшилось. Атмосфера благожелательства, которая преобладала в первые послереволюционные месяцы, сменилась явным или плохо скрытым недоверием и недоброжелательством. Описывая в петербургском «Рассвете» от 31 января 1918 г., на основании отчетов из Киева «обстоятельства, при которых родилась еврейская национальная автономия», А. Давидсон (псевдоним редактора газеты, А. Д. Идельсона), писал:
«Заседание представляло сплошную даже не ругань, а какое-то издевательство над «меньшинствами», т. е. евреями, лезущими с какими-то автономиями. Зала дышала не только ненавистью, но и презрением, и она встречала еврейских ораторов не возгласами одобрения или недовольства, а сплошным хохотом. Правда, через пару дней опомнились, застегнулись на все пуговицы и приняли проект, но истинное отношение представителей Украины обнаружилось именно на первом заседании, когда у людей на языке то, что на уме».
Последнее чтение и голосование законопроекта произошло 9 января.
Ряд ограничительных возражений и поправок, внесенных представителями Бунда и не еврейских партий, был отвергнут. Но Рада вычеркнула всю статью 10-ю, которая предусматривала вхождение в состав Генерального Секретариата Секретарей, представляющих «нации, организованные в союзы»; представители великорусского, еврейского и польского меньшинств не рассматривались, как полноправные члены Кабинета. С этим изменением, законопроект был принят единогласно в редакции комиссии.
Хотя обсуждение законопроекта проходило в весьма напряженной атмосфере и часто прерывалось антисемитскими выкриками с хоров, организованная еврейская общественность встретила вотум Рады с большим удовлетворением. Представитель Бунда М. Рафес приветствовал его, как «крупнейшей важности акт, которого еще не знает ни одна страна в Европе». М. Зильберфарб сравнил его с актами Великой Французской революции: «Тогда были провозглашены Права Человека, сегодня же прокламировали Права Нации». Н. Сыркин писал в сионистском «Телеграфе»: «Старая мечта осуществляется». Некоторые киевские еврейские деятели разослали поздравительные телеграммы в различные еврейские центры — в Петроград, в Америку, в Австрию. Еврейские социалистические партии стали поспешно вырабатывать программу действий.
Принятие Радой закона о национально-персональной автономии должно было бы, казалось, отметить начало украинско-еврейского сближения. В действительности, однако, как констатирует И. Чериковер в своей работе, «Антисемитизм и погромы на Украине», закон этот «был принят тогда, когда украинские деятели... порвали идейно с представителями национальных меньшинств; это в значительной степени лишало закон его значения».
Некоторые еврейские партии приветствовали Первый (10 июня) и Второй (3 июля) Универсалы, в которых украинские деятели еще оставались на почве федерации с Россией и не рвали государственно-правовой связи с ней. Но, начиная с октября-ноября 1917, в украинском движении произошел резкий перелом :в сторону «самостийности» и разрыва с Россией. Выражением этого нового курса явился Третий Универсал, принятый Радой 9 ноября и прокламировавший создание Украинской Народной Республики. «Он был предложен Раде украинскими вождями совершенно неожиданно для еврейских партий, которым пришлось в атмосфере подозрений и разгорающихся националистических страстей дать на него ответ», — свидетельствует И. Чериковер. «Национальным меньшинствам было устроено нечто вроде экзамена на верность украинскому делу».
Прижатые к стене, все еврейские члены Рады голосовали за Третий Универсал. Несомненную роль в этом их вотуме играло включение в текст этого документа пункта о национально-персональной автономии: «Украинский народ, — гласил этот пункт, — сам долгие годы боровшийся за свою национальную свободу и ныне ее добившийся, будет твердо охранять свободу национального развития всех народов, на Украине живущих. А потому объявляем, что народам великорусскому, еврейскому, польскому и иным на Украине предоставляем национально-персональную автономию». Это дало возможность представителю Бунда А. Золотареву заявить, что «когда мы видим, что освобожденный украинский народ дает и нашему народу свободу, мы берем на себя часть ответственности за этот акт и от всего сердца подписываемся под Универсалом».
Слова «от всего сердца» несомненно были преувеличением: в действительности, все еврейские представители в Раде были глубоко смущены новым национально-политическим курсом. Мотивы их тревоги были, однако, не тождественны. Социалистические партии мыслили в обще-политических категориях: «Прокламирование украинской республики может быть воспринято так, будто мы рвем на части живое тело России», заявлял на заседании Малой Рады 7 ноября представитель «Фарейнигте», М. Литваков; в том же духе высказались представители Бунда и Поалей Цион. Иначе подошел представитель сионистской фракции, Н. Сыркин: «Одно нас останавливает в этом акте, — а что, если принятие этого Универсала вызовет еще больше анархии? Что будет, если эта анархия, от которой обыкновенно страдают в первую голову евреи, теперь еще больше усилится?»
Высказанные еврейскими членами Рады сомнения и оговорки явно раздражали украинских деятелей, вызывали с их стороны растущее недоверие. Накопившийся антагонизм неоднократно прорывался на заседаниях Рады. Украинский социал-демократ Неронович заявил 16 декабря 1917 г.: «Я никогда не верил национальным меньшинствам». Когда 6 января 1918 г. выступил представитель Бунда М. Рафес, ему с хор кричали: «в синагогу», и не давали говорить.
До открытого конфликта дошло 11 января 1918 г., когда Рада приступила к голосованию Четвертого Универсала, прокламировавшего полное отделение от России. Отношение всех еврейских партий к этому акту, санкционировавшему распад России и разрывающему российское еврейство на части, было резко отрицательное. Однако, против него голосовал лишь Бунд вместе с российскими меньшевиками; представители остальных еврейских партий (кроме сионистов, которые в этом голосовании не участвовали) воздержались от голосования.
Среди украинских деятелей, особенно рядовых украинских националистов, это отношение евреев вызвало крайнее озлобление. На речь оратора Бунда Либера публика реагировала свистками и руганью; злобными выкриками были встречены выступления даже тех еврейских членов Рады, которые воздержались от голосования.
Если расхождения общеполитического характера подорвали доверие украинских партий к евреям, то почти непрерывный рост погромных эксцессов на Украине повел в еврейской среде к росту недоверия к украинцам.
28 ноября 1917 г., автор этой статьи внес от имени сионистской фракции первый запрос о нарастающей волне антиеврейских беспорядков:
«Больше, чем из 30 пунктов Подольской, Волынской и Киевской губ. — говорилось в запросе, — получены телеграммы о погромах. В телеграммах указывается на беззащитное положение еврейского населения, отданного на поток и разграбление пьяных погромных банд. Горят города, разгромлены лавки, уничтожается домашний скарб; последнее имущество терроризованной еврейской трудовой массы беспощадно и бесцельно губится озверевщей толпой. Жизнь беззащитного населения висит на волоске... Местные власти бессильны... Ужас положения усугубляется тем, что все здоровое и взрослое мужское население находится в армии. Отпор громилам дать некому. Остались одни старики, дети и беспомощные женщины; жизни и чести их угрожает смертельная опасность».