Вот источник того внутреннего голоса, который Государя будто бы никогда не обманывал».
История царствования Николая II, во всяком случае, показывает, что в области еврейского вопроса его «мистические настроения» неизменно подсказывали ему решения, согласные с пожеланиями Союза русского народа...
Историк еврейского вопроса в России не может не отметить одно парадоксальное явление: Система правовых ограничений существовала около 125 лет. Но в течение этого времени, — начиная с царствования Александра I и вплоть до 1905 года, — почти каждое десятилетие на какую-нибудь специально для той цели образованную Комиссию, Комитет или Совещание возлагалась задача — «пересмотреть существующие по сему вопросу узаконения» и предложить желательные реформы. Все эти Комитеты и Комиссии, — состоявшие из высших сановников, весьма далеких от либерализма, — неизменно приходили к выводу, что существующие правоограничения не достигают своей цели и должны быть — немедленно или постепенно — упразднены. «Мысль о полном снятии всех еврейских ограничений, — говорит П. Н. Милюков, — никогда не умирала».[21] Но ни один из выработанных Комитетами проектов разрешения еврейского вопроса не получил осуществления, и ограничения продолжали действовать, как встарь.
В последний раз такой пересмотр ограничительных законов был произведен в 1904—1905 гг. Комитетом министров. Председатель Комитета С. Ю. Витте несомненно был противником ограничительных законов, но как реальный политик par excellence он понимал, что никакое благоприятное для евреев заключение Комитета министров не удостоится Высочайшего утверждения. Поэтому в Докладе Комитета от 3 мая 1905 г. было только указано, что «следовало бы воспользоваться созывом... доверием народа облеченных, избранных из населения людей... для разрешения всех по этому делу сомнений».
Год спустя собралась Первая Государственная Дума. В принятом ею единогласно Ответном адресе на тронную речь говорилось:
«Государственная Дума исходит... из непреклонного убеждения, что ни свобода, ни порядок, основанный на праве, не могут быть прочно укреплены без установления общего начала равенства всех без исключений перед законом. И потому Государственная Дума выработает закон о полном уравнении в правах всех граждан с отменой всех привилегий и ограничений, обусловленных сословием, национальностью, религией и полом».[22]
Но за 70 дней своего существования Первая Дума не могла успеть заняться еврейским вопросом. Подготовленная для раздачи народным представителям записка Юлия Гессена «О жизни евреев в России» была подана уже в Думу второго созыва, — которая, однако, также была распущена раньше, чем могла приступить к рассмотрению этого вопроса.
В Третьей и Четвертой Думах, в которых большинство принадлежало октябристам, националистам и правым, отношение к еврейскому вопросу стало уже совершенно иным. «Народные представители нового типа, — говорит П. Н. Милюков, — усомнились в том, в чем даже реакционные министры внутренних дел и реакционные комитеты переставали сомневаться, как в единственно возможном исходе». Антисемитизм стал излюбленным лозунгом всех демагогов справа, и в Государственной Думе их лидеры нашли наиболее выгодную трибуну для своей антиеврейской пропаганды. При таких условиях всякая попытка поднять в Думе вопрос об отмене еврейских ограничений была бы обречена на неудачу, и дала бы только лишний повод для потока погромных речей.
Тем не менее, благодаря энергии депутата-еврея Л. Ниселевича, в Третью Думу был внесен законопроект об отмене черты оседлости, подписанный 166-ю депутатами. Но это оказалось чисто демонстративным актом, так как законопроект не получил никакого движения. Зато в принятый Думой в 1912 г. закон о местном суде были включены статьи о том, что евреи не могут быть избраны мировыми и волостными судьями.
Этим и ограничивается вклад народного представительства в русское законодательство о евреях. Даже те облегчения, которые пришлось дать евреям во время первой мировой войны, были проведены не через Государственную Думу, а келейно в секретных заседаниях Совета министров! Но об этом речь впереди.
II
Действовавшие в России ко времени начала первой мировой войны законы налагали на евреев ограничения в следующих областях:
— права жительства и свободы передвижения, приема в учебные заведения;
— занятия торговлей и промышленностью;
— поступления на государственную службу и участия в органах местного самоуправления;
— порядка отбывания воинской повинности.
Особые правила существовали также в отношении приема евреев в адвокатуру.
ПРАВО ЖИТЕЛЬСТВА
Самым тяжелым и болезненно ощущаемым правоограничением евреев в России были ограничения права жительства и свободы передвижения. И. М. Бикерман, посвятивший черте оседлости превосходно написанный очерк, называет ее «венцом и основой всей системы». Вместе с тем, она являлась и самым старым из еврейских правоограничений.
Возникновение черты оседлости связано с историческими событиями конца 18-го века. В ту эпоху все русские подданные, принадлежавшие к так называемым податным сословиям, — т. е. крестьяне, мещане, ремесленники и купцы, — не имели права свободного передвижения и повсеместного поселения в нынешнем смысле этих понятий. Каждый был «приписан» к местному «обществу» и мог заниматься своим делом лишь в данном месте. В соответствии с этим порядком, евреи, оказавшиеся русскими подданными после разделов Польши, были приписаны к мещанским и купеческим обществам тех местностей Юго-Западного и Северо-западного края, в которых они проживали при переходе этих областей к России.
Указом, изданным в 1791 году, Екатерина II подтвердила этот порядок и даже распространила территорию поселения евреев на вновь образованные Екатеринославское наместничество и Таврическую область. Как отметил Милюков, основная цель указа состояла именно в том, чтобы подтвердить для евреев равные с остальным населением присоединенных земель права. Но вместе с тем, — по специальному ходатайству боявшихся еврейской конкуренции московских купцов, — в этом же акте было указано, что «евреи не имеют никакого права записываться в купечество во внутренние Российские города и порты». Этим дополнительным распоряжением указ 1791 года положил начало черты оседлости.
Свою первую законодательную формулировку черта оседлости получила в изданном при Александре I «Положении о евреях 1804 года». С этого времени, вплоть до вынужденной военными событиями 1915 года отмены черты оседлости, ее границы оставались неизменными.[23] За эти 125 лет — от третьего раздела Польши до первой мировой войны — политический и социальный строй России и характер ее хозяйственной жизни подверглись коренному перерождению. Крепостное право пало, сословный строй был расшатан, самодержец разделил свою власть с народным представительством, народное хозяйство вступило на путь быстрой индустриализации, страна покрылась сетью железных дорог... Но пять миллионов русских евреев в течение всего этого времени оставались прикрепленными к тем частям империи, в которых жили в эпоху польских разделов их предки.
Хотя общие рамки черты оседлости оставались прежними, начиная с 1880-тых годов стали вводиться новые ограничения для поселения евреев в пределах самой черты. Самым важным из этих ограничений был запрет вновь селиться и приобретать недвижимости в сельских местностях, введенный «Временными правилами 3 мая 1882 года».
В этих правилах, которыми открывалась мрачная эпоха Александра III-го, — после традиционной фразы об их «временном» характере, — возвещалось Высочайшее повеление: «воспретить евреям селиться вне городов и местечек» (за исключением существующих еврейских земледельческих колоний) и «приостановить совершение купчих и закладных на имя евреев, а равно и засвидетельствование арендных договоров на недвижимые имущества» в сельских местностях. Так была создана «черта внутри черты», искусственно усиливалось сосредоточение евреев в городах и вынужденное обращение их к «бесполезным» городским занятиям — торговле и посредничеству.
Так как по новым правилам евреям разрешалось жить только в городах и местечках, то разным административным органам, вплоть до 1 Департамента Сената, пришлось разрабатывать вопрос о том, каким условиям должен удовлетворять населенный пункт, чтобы заслужить название «местечко». На разрешение высшего органа административной юстиции поступали также мудреные вопросы вроде следующих: следует ли признать нарушением Временных правил 1882 г. поселение еврейской семьи в доме, одна половина которого находится в черте города, а другая за этой чертой? В каком пункте кончается территория местечка, план которого еще не утвержден в надлежащем порядке? и т. п. Чаще всего, однако, эти вопросы, от которых иногда зависело благосостояние сотен еврейских семейств, разрешались по усмотрению местных Помпадуров.[24]
Долгое время действовал изданный в 1858 г. закон воспрещавший евреям селиться в пределах 50-верстной пограничной полосы. Закон этот, — очевидно основанный на предположении, что все евреи по природе своей склонны заниматься контрабандой, — был отменен только в 1904 году.
На особом положении оставался вопрос о праве проживания евреев в четырех городах, находившихся в пределах черты оседлости, в которых было по разным основаниям признано необходимым поставить для евреев дополнительные преграды. Так город Киев был исключен в самом законе из черты оседлости, хотя Киевская губерния в нее входила. На постоянное жительство в Киеве допускались только те евреи, которые пользовались им повсеместно, но определенным категориям разрешалось «временное пребывание» в Киеве. На практике, этим правом больше всего пользовались евреи-ремесленники и евреи, допущенные в Киев «для воспитания детей». «Для сосредоточения надзора за приезжающими в Киев евреями», этим категориям разрешалось жить только в двух полицейских участках — Лыбедском и Плосском. Пестрота и неясность правил о праве жительства евреев в Киеве открывали широкий простор для взяточничества и произвола местной полиции.
В отношении городов Николаева и Севастополя также существовали особые ограничения для евреев, которые мотивировались стратегическим значением этих городов, как центров Черноморского флота. Совершенно освободить от еврейской заразы стремились Южное побережье Крыма — летнюю резиденцию царской семьи. Ялтинский градоначальник ген. Думбадзе получил громкую известность, как ревностный исполнитель изданных для этой цели предначертаний.
Особая глава в истории еврейских правоограничений в России принадлежит судьбе еврейства в Москве. Здесь в 1891 году имело место массовое выселение тысяч еврейских семейств, десятки лет на законном основании проживавших в Москве. Выселение 1891 года, инициатором и вдохновителем которого был вновь назначенный генерал-губернатор Великий Князь Сергей Александрович, произвело на все русское еврейство потрясающее впечатление и усилило волну еврейской эмиграции. Личные впечатления свидетеля этого события картинно изложены в очерке С. С. Вермеля «Московское изгнание».
В первый день Пасхи 1891 года в газетах было опубликовано Высочайшее повеление, по которому евреи-ремесленники были лишены права жительства в Москве. Это привело к выселению из Москвы десятков тысяч евреев, так как «в качестве ремесленников, действительных и мнимых, жило в Москве огромное большинство еврейского населения». Полиция разделила подлежавших выселению евреев на категории по месяцам, в которые они должны были выехать из Москвы, и последний срок выселения наступил 14 января 1892 г. В этот день, — пишет Вермель, московские вокзалы представляли собой картину спешной эвакуации — как перед вступлением в город неприятельской армии. Чтобы вместить всех уезжающих, были пущены дополнительные поезда. Стоял жестокий мороз и у провожавших «на душе стояла тревога, что будет с партией, не замерзнут ли многие из них в пути» ...
Право жить повсеместно и свободно передвигаться по всей России имели евреи, получившие высшее образование, а также дантисты и провизоры. Получившим диплом в одном из высших учебных заведений право повсеместного жительства было дано высочайше утвержденным мнением Государственного совета от 27 ноября 1861 года. К категории привилегированных по образовательному цензу относились также аптекарские помощники, фельдшеры, дантисты и повивальные бабки, — но они имели только так наз. «условное право жительства», а именно им разрешалось жить лишь в тех местах, где они занимались своей профессией. Наконец, повсеместным правом жительства пользовались также «Николаевские солдаты» — отставные нижние чины, отбывшие службу по старому Рекрутскому уставу.[25]
Правила о праве жительства евреев-купцов постоянно менялись, так как в этом вопросе общегосударственные интересы — дать еврейским купцам, делавшим крупные обороты, возможность способствовать развитию торговли во всей стране, — сталкивались с интересами местных купеческих обществ, боявшихся еврейской конкуренции. По окончательной редакции закона, евреям-купцам I гильдии дозволялось приписываться в купечество всех городов России, если они перед тем не менее пяти лет состояли в первой гильдии в пределах черты. Таким купцам было дано право иметь приказчиков-евреев. Повсеместным правом жительства пользовались также «евреи, удостоенные звания коммерции или мануфактур-советников, с членами их семейств».
Наконец, право жить вне черты оседлости было, под известными условиями, дано также «евреям-механикам, винокурам, пивоварам и вообще мастерам и ремесленникам». При преобладающем значении ремесла в еврейской экономике, эта категория привилегированных была, конечно, самой многочисленной.[26] Однако пользоваться своим правом могли только те евреи-ремесленники, которые фактически занимались в данном месте своим ремеслом, имея на то выданное местной ремесленной управой свидетельство. Таким образом, эта обширнейшая группа русского еврейства отнюдь не имела права свободного передвижения на пространстве своего отечества. Одесский портной-еврей, чтобы иметь право посетить русскую столицу, должен был сначала закрыть свое заведение в Одессе и затем, с разрешения столичной ремесленной управы, открыть мастерскую в Петербурге.
Чтобы иметь право жить, еврей-ремесленник должен был доказать не только то, что он занимается своим делом, но и то, что его занятие действительно является ремеслом.
И вот, администрация и суды оказались перед новой задачей — в сотнях тысяч случаев проверять основания, по которым тот или иной еврей претендует на звание ремесленника. В многочисленных сенатских решениях по этому вопросу мы можем прочесть подробные рассуждения об экономической природе ремесла и его отличиях от мелкой торговли и от промышленности. На основании соображений экономического, финансового и юридического порядка, Сенат пришел к выводу, что напр. выделка сургуча, рогожи и чернил, гравирование и малярное дело должны быть признаны ремеслами, но что выделка табака, лака и спичек, настройка музыкальных инструментов и оштукатурение построек ремеслами считаться не должны. Петр Великий, учреждая Сенат, как высшее правительственное учреждение, едва ли предвидел, что через двести лет сенаторам придется тратить свое драгоценное время на разрешение подобных вопросов...[27]
ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ
Вопрос о доступе евреев в учебные заведения дает пример того, какие повороты на 180 градусов иногда происходили в политике русского правительства по еврейскому вопросу. В начале 19-го века одописец и министр Державин в докладе императору Александру I рекомендовал всеми мерами привлекать евреев к обучению в общих учебных заведениях, так как это будет лучшим средством для борьбы с пагубным влиянием Талмуда. В соответствии с этим взглядом Положение о евреях 1804 года устанавливало, что «все евреи могут быть принимаемы и обучаемы, без всякого различия от других детей, во всех российских училищах, гимназиях и университетах». При Николае I евреев усиленно привлекали в общие учебные заведения и министр народного просвещения Уваров — автор лозунга «Самодержавие, православие и народность» — выработал проект открытия сети школ «для борьбы с еврейской косностью». Та же политика продолжалась и при Александре II.
Но в середине 1880-тых годов наступил резкий поворот курса. В 1887 году министр народного просвещения граф Делянов во всеподданнейшем докладе Александру III предложил «разъяснить учебному начальству о принимании в гимназии и прогимназии детей из среды, представляющей достаточные ручательства в правильном надзоре за ними», и для этого «ограничить известным процентом число учащихся евреев». Александр III этот доклад одобрил и, начиная с 1887—1888 учебного года, в средних учебных заведениях была установлена пресловутая «процентная норма» для приема евреев, которая стала источником тревоги, горечи и слез для нескольких поколений еврейских молодых людей и их родителей.
В учебных заведениях в пределах черты оседлости была установлена норма в 10%, вне черты в 5%, а в Петербурге и Москве в 3%.[28] Такая же нормировка была вскоре установлена для университетов и других высших учебных заведений, а прием евреев в Военно-медицинскую академию был совершенно прекращен. Эти правила, как все законы о евреях, считались «временными», и поэтому даже не потрудились изъять из IX тома Свода законов статью 966-ю, по которой «дети евреев принимаются в общие учебные заведения без всякого различия от других детей». Но эта статья стала уже только воспоминанием о тех благодушных временах, когда еще находили возможным бороться с еврейскими пороками путем «слияния евреев с коренным населением».
Для уточнения и дополнения правил о процентной норме в течение последующих двадцати лет вышел целый ряд министерских циркуляров, а в 1909 году было издано высочайше утвержденное положение Совета министров, содержавшее полную кодификацию этой новой отрасли русского права.[29] Однако, могучая тяга еврейской молодежи к образованию не укладывалась в рамки процентов. Она находила выход в том, что тысячи молодых людей сдавали гимназические экзамены в качестве экстернов и затем, преодолевая все трудности, устремлялись в иностранные университеты. Борьба с таким упрямым стремлением евреев к просвещению потребовала новой амуниции: в 1911 году появилось Высочайше утвержденное положение Совета министров, по которому процентная норма была распространена на допущение еврейских молодых людей к экзаменам в качестве экстернов.
Венцом бюрократического правотворчества в этой области был циркуляр Министра народного просвещения Л. А. Кассо от 7 февраля 1914 года (№ 6204). В нем министр сначала выражает сожаление, что начальство университетов допускает при применении процентной нормы различные критерии для отбора подлежащих приему студентов. По мнению министра, это «нередко предоставляет, благодаря случайным обстоятельствам, преимущество для одних в прямой ущерб другим». И вот, желая устранить столь несправедливый элемент случайности, министр распорядился «зачислять евреев в студенты университета в счет установленной нормы не иначе, как по жребию»! Так — рассудку вопреки — жребий оказался в роли спасителя от слепой игры случая...
Лицемерная мотивировка этого циркуляра не может никого обмануть: Кассо хотел устранить нестерпимое для него последствие отбора по конкурсу аттестатов, благодаря которому в числе студентов оказывались только евреи-медалисты и пятерочники и они естественно попадали затем в категорию наиболее успевающих студентов. Такое применение Дарвинского принципа «выживания наиболее приспособленных» к еврейским ученикам в русской школе было, по мнению Кассо, недопустимо.
ОГРАНИЧЕНИЯ В ТОРГОВЛЕ И ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Витте в своих мемуарах рассказывает о своем разговоре по еврейскому вопросу с Александром III, в котором он сказал императору, что раз нельзя всех евреев «сбросить в Черное море», то нужно давать им возможность себя прокормить. Этот вывод делали и другие министры финансов. Кроме того, они по долгу службы не могли забывать интересы государственного казначейства, которые явно нарушались вызванной ограничениями пауперизацией еврейского населения.
В русских законах не существовало общих ограничений для евреев в праве заниматься торговлей, промышленностью и ремеслами. По ст. 791 т. IX Свода законов, евреи ремесленники, купцы и мещане «пользуются в местах, для постоянного жительства им назначенных, всеми правами и преимуществами, предоставленными другим русским подданным одинакового с ними состояния, поколику сие не противно особым правилам о евреях».
Таким «особым правилом» была, однако, в первую очередь черта оседлости, которая не разрешала громадному большинству русского, еврейства селиться в местностях, составлявших девять десятых территории Российской империи. Поэтому безусловное право торговли во всей России имели только евреи, обладающие повсеместным правом жительства, — в частности, купцы первой гильдии, — т. е. лишь небольшая привилегированная часть русского еврейства. А миллионы евреев, которые по своим способностям и склонностям, несомненно, могли энергично содействовать экономическому прогрессу страны, были нарочито лишены возможности это осуществлять.
«Развитие хозяйства страны, — говорит по этому поводу И. М. Бикерман, — невозможно без свободы передвижения; черта оседлости, уничтожая последнюю, задерживает первое... Бесчисленные жертвы приносятся во имя единства империи, — но законом о черте оседлости, точно клином, страна расколота на двое. Понижая интенсивность хозяйственной жизни на пространстве пяти шестых Европейской России и во всех азиатских владениях ее, закон о черте плодит нищету во всей стране».[30]
Особая глава в истории еврейских правоограничений принадлежит статье 1171 Уложения о наказаниях 1845 года, которая гласила:
«Евреи за производство вне черты, назначенной для постоянного их жительства, какой-либо торговли, кроме той, которая в определенных именно законом случаях им дозволена, подвергаются: конфискации товаров их и немедленной высылке из тех мест».
Статья эта была основана на постановлениях двух кодексов — § 51 Положения о евреях 1835 г. и ст. 118 Уставов торговых 1842 г., — которые были отменены вскоре после издания Уложения о наказаниях. Однако, она продолжала значиться во всех последующих изданиях Уложения и, несмотря на свой явный архаизм, стала особенно часто применяться судами в последние 25 лет перед революцией. Притом суды, вопреки всем юридическим принципам, придавали этой статье самое распространительное толкование и применяли ее в случаях, которые она никак предусматривать не могла. Так, например, находили возможным карать по ст. 1171 евреев, имеющих повсеместное право жительства, хотя это явно не имелось в виду при издании статьи, так как тогда таких евреев не существовало. Применяли эту злополучную статью и к таким видам торговли, для которых уже никаких «дозволений» больше не требовалось.
Чаще всего преследования по ст. 1171 возбуждались против евреев-ремесленников, которым по закону 1878 года разрешалась торговля вне черты оседлости только предметами собственного изделия. Толкованиям ст. 1171 в связи с этим законом посвящены сотни страниц сенатской казуистики. В одном решении Сенат признал законной для еврея-часовщика торговлю часами, составные части которых были чужого изделия, но собраны им самим. Но торговля еврея-булочника мукой была признана «вполне подходящей под действие ст. 1171 ". Еврей-мясник, имевший ремесленное свидетельство на приготовление кошерного мяса, мог продавать его только «своим единоверцам», но отнюдь не «всем желающим».
Исключительная одиозность ст. 1171 состояла в том, что она, — не в пример другим ограничительным законам, — подвергала нарушителей преследованию, как тяжких уголовных преступников, и грозила столь суровой карой, как конфискация имущества. Она была изъята из обращения только в 1915 году.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА УЧАСТИЕ В ВЫБОРАХ И ВОИНСКАЯ ПОВИННОСТЬ
«Различие вероисповедания или племени, — гласил закон, — не препятствует определению в службу, если желающие вступить в оную имеют на сие право... Евреи, имеющие ученые степени,... допускаются на службу по всем ведомствам... Лица из евреев, поступающие в государственную службу,... приводятся к присяге на верность службе порядком, предписанным для них в Уставе духовных дел иностранных исповеданий». Как многие подобные постановления русских законов, эти статьи были формулированы в эпоху, когда правительство еще боролось с «обособленностью» евреев и стремилось к их «слиянию с коренным населением», в частности путем привлечения еврейской молодежи в русскую школу. Но как только контингент евреев, подготовленных для поступления на государственную службу, был налицо, эти законы стали мертвой буквой и доступ на службу был для них фактически закрыт.
Судебные уставы 1864 года в первоначальной редакции не содержали никаких вероисповедных ограничений и в первое десятилетие существования новых судов евреев принимали на службу по судебному ведомству. Но с конца 1870-тых годов новые назначения прекратились, а евреев, уже назначенных судебными следователями, продолжали держать на этой должности без всякой надежды на повышение, пока они не разочаровывались в государственной службе и не переходили в адвокатуру.
Через двадцать пять лет после судебной реформы, — 14 ноября 1889 г., — к ст. 380 Учреждения судебных установлений было добавлено примечание, по которому прием евреев в присяжные поверенные стал допускаться только с особого разрешения министра юстиции. С 1889 г. по 1904 г. министерские разрешения имели место лишь в считанных случаях, в следующее десятилетие — несколько чаще. Прием молодых евреев-юристов в помощники присяжных поверенных происходил все это время беспрепятственно. Но в 1912 г. Сенат «разъяснил», что ограничение по ст. 380 распространяется также на прием евреев в помощники присяжных поверенных.[31] В том же 1912 г. Третья Государственная Дума приняла закон о местном суде, в текст которого было включено воспрещение евреям быть мировыми и волостными судьями.
Служба в административных учреждениях была двоякого рода: служба на должностях, дававших право на чины и пенсию, и служба по найму, ничем не отличавшаяся от. службы у частных лиц. За редкими исключениями, евреев принимали только на службу последнего рода, притом также с разными изъятиями. На сколько-нибудь заметные административные посты евреев не назначали никогда. На практике, правом поступления на государственную службу пользовались, главным образом, евреи-врачи, в частности по военному ведомству, хотя и здесь была, начиная с 1882 года, введена процентная норма.
Евреи не допускались на преподавательские должности в средних учебных заведениях. К доцентуре в университетах и политехникумах их допускали только в очень редких случаях, но зато нередко талантливым евреям-студентам предлагали получить доступ к профессорской кафедре ценой крещения.
Изданное в эпоху великих реформ Положение о земских учреждениях, также как Судебные уставы, не знало ограничений для евреев. Но при Александре III было издано Высочайше утвержденное мнение Государственного совета о земских учреждениях, по которому евреи не допускались к участию в земских собраниях и избирательных съездах. По Городовому положению 1870 г. евреи могли быть гласными городских дум, но число гласных нехристиан не должно было превышать одну треть общего числа гласных (ст. 35) и евреи не могли быть избраны на должность городского головы (ст. 88). И здесь при Александре III были введены новые ограничения: по Городовому положению 1892 г. евреи уже вовсе не допускались к участию в городских выборах (ст. 34) и только в городах черты оседлости евреи (в числе не более 10%) назначались гласными местным по городским делам присутствием (прил. к ст. 22).
Одним из парадоксов правового положения евреев в России было то, что не имея и после 1905 года права участия в городских и земских выборах, евреи на общем основании могли участвовать в выборах в Государственную Думу и в Государственный Совет. Активное и пассивное избирательное право не было ограничено для евреев и в избирательном законе 3 июня 1907 года. Евреи-депутаты были во всех четырех Государственных думах, а один еврей (Г. Э. Вейнштейн из Одессы) был избран в Государственный совет.
Правила об отбывании евреями воинской повинности имеют свою историю. До Николая I рекрутская повинность заменялась для евреев денежным сбором и только именным указом 1827 года были введены для них правила об отбывании рекрутской повинности натурой. При этом дозволялось принимать от евреев рекрутов, начиная с двенадцатилетнего возраста.[32] Во временных правилах 1853 года еврейским обществам было дозволено «представлять за себя в рекруты пойманных беспаспортных единоверцев их», что повело к большим злоупотреблениям. Только по вступлении на престол Александра II, по Высочайшему указу 1856 года было велено «взимать рекрут с евреев наравне с другими состояниями» и «прием в рекруты малолетних евреев отменить».
В Уставе о воинской повинности 1874 года нет особых постановлений о евреях, но почти с самого начала действия этого устава стали издаваться циркуляры и правила, ограничивавшие служебные права евреев. Евреи не имели права производства в офицерские чины, не допускались в юнкерские училища, не назначались на должность армейских фармацевтов. Евреи-новобранцы не получали назначения во флот, в интендантство, в писарские классы, в карантинную и пограничную службу. Нижних чинов из евреев не назначали на должности канцелярских писарей и санитаров Красного Креста.
Наряду с этим, с 1870-х годов начались мероприятия, имевшие целью борьбу с предполагаемым массовым уклонением евреев от воинской повинности. Высочайше утвержденным в 1876 г. мнением Государственного Совета «О мерах к ограждению правильного исполнения евреями воинской повинности» для евреев в этой области была введена «круговая порука»: не явившиеся к призыву и даже неспособные к службе новобранцы-евреи должны были заменяться евреями же, хотя бы — в случае недобора — из числа пользующихся льготами по семейному положению. В 1886 году воскресили еще один давно схороненный принцип — ответственность семьи за каждого провинившегося члена. По закону 12 апреля 1886 г., семейство еврея, уклонившегося от воинской повинности, подвергалось денежному взысканию в 300 руб. Разъяснению «истинного смысла» и детальным толкованиям этой статьи закона посвящено множество решений департаментов и общих собраний Сената.