Временное правительство проводит целый ряд коренных преобразований. Были распущены непопулярные органы старой власти: полиция, жандармерия и Управление по печати. Полиция заменяется «народной милицией». В ходе революции многие полицейские были арестованы. Затем они были освобождены Временным правительством и отправлены на фронт. Заменившая их «народная милиция» была, в отличие от полиции, децентрализована и подчинялась органам местного самоуправления. Начальник милиции назначался и увольнялся властью городской или уездной земской управы и отчитывался перед городской думой или уездным собранием.
Учреждаются новые министерства: Министерство труда, Министерство продовольствия, Министерство государственного призрения. Фактически конфискованы у бывшей императорской фамилии кабинетские и удельные земли, объявленные государственной собственностью. В связи с фактическим уничтожением монархии распускается Министерство императорского двора. С образованием Временного правительства назначения соответствующих министров прекратились, однако формального распоряжения о ликвидации ведомств так и не последовало.
Новая власть отменяет смертную казнь (12 марта), освобождает политических заключенных, в рамках амнистии, объявленной 6 марта, освобождены 10 тыс. чел. 18 марта объявлена амнистия уголовникам, освобождены до 15 тыс. чел., многие из которых вскоре снова оказались в тюрьме. В общей сложности амнистируются до 90 тыс. чел.
Правительство отменяет цензуру, проводит реформы рабочего законодательства, отменяет монархические символы и знаки отличия. В числе прочих мер проходит предоставление женщинам полных политических прав и отмена «черты еврейской оседлости» – в рамках мер по отмене всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений.
Временное правительство отказывается ввести восьмичасовой рабочий день, но он вводится революционными рабочими явочным порядком. 10 марта заключено соглашение между Петроградским обществом фабрикантов и Петроградским советом о введении 8-часового рабочего дня.
4 марта было постановлено упразднить особые гражданские суды, охранные отделения и Отдельный корпус жандармов, включая железнодорожную полицию. 5 марта была учреждена чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и прочих должностных лиц. 10 марта был упразднен Департамент полиции и учреждено «Временное управление по делам общественной полиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан». В этот же день Совет министров постановил временно, впредь до установления постоянного правительства, именовать себя Временным правительством.
12 марта вышло постановление об отмене смертной казни. Приказом по армии и флоту было отменено учреждение военно-полевых судов. Были упразднены Верховный уголовный и Высший дисциплинарный суды Сената, особые присутствия Сената, судебных палат и окружных судов. 12 апреля 1917 г. правительством был принят закон о свободе собраний и союзов.
На уровне местной власти также происходили процессы децентрализации (вследствие ослабления государственного аппарата и местнических устремлений буржуазии) и демократизации под сильным давлением снизу. Были ликвидированы посты генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников, полицейские и жандармские должности и управления. Упраздненные должности заменялись комиссарами Временного правительства. В первые дни революции на местах в противовес Советам буржуазия создавала комитеты общественных организаций, которые сотрудничали с комиссарами.
В армии сразу после Февральской революции была проведена чистка командного состава (по данным А.И. Деникина, за первые недели было уволено около половины действующих генералов). На главные посты назначались близкие к думским оппозиционным кругам выдвиженцы – А.И. Деникин, Л.Г. Корнилов, А.В. Колчак.
Взяв курс на продолжение войны «до победного конца», Временное правительство столкнулось с созданными им же самим проблемами – демократизация армии сделала ее неуправляемой. После провала наступления русской армии в июне 1917 г. сотни офицеров, заподозренных в «контрреволюции», были арестованы солдатами и многие из них убиты. В июле правительство было вынуждено восстановить на фронте упраздненные во время революции военно-полевые суды. В штате Военного министерства было создано Политическое управление, которое пыталось наладить в войсках пропаганду в пользу продолжения войны.
Началось массовое дезертирство, которое в августе – сентябре достигало нескольких десятков тысяч в день. С июня по октябрь 1917 г. более двух миллионов солдат покинули части разлагавшейся армии. В городах вооруженные солдаты втянулись в политическую жизнь и подверглись большевизации.
В целом при рассмотрении деятельности Временного правительства можно выделить три основных этапа.
Первый этап: февраль-июнь 1917 г. – период двоевластия (Временное правительство и Петроградский совет). Государственный аппарат находился под контролем буржуазно-либеральных и демократических партий. Проводился ряд демократических преобразований, главным из которых стал отказ от авторитарных методов управления.
1 мая 1917 г. разразился первый правительственный кризис, завершившийся образованием первого коалиционного правительства с участием социалистов. Он был вызван общей социальной напряженностью в стране. Первый всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, прошедший 3-24 июня, на котором преобладали эсеры и меньшевики, поддержал коалиционное правительство и отклонил требование большевиков о прекращении войны и передаче власти Советам. Это усилило возмущение масс.
Второй этап: июль – август 1917 г. – период единовластия, начавшийся сворачиванием режима «двоевластия» после июльских событий, когда благодаря жестким методам Временному правительству удалось на несколько месяцев оттеснить Советы, и завершившийся «корниловщиной». Для этого периода характерно формирование авторитарного режима с сосредоточением всей власти у министра-председателя Временного правительства А.Ф. Керенского, который свернул курс на демократизацию общественного строя путем усиления карательных функций государства.
Временное правительство ввело в Петрограде военное положение, начало преследование партии большевиков, расформировало части, принимавшие участие в демонстрации 3 июля 1917 г., ввело смертную казнь на фронте. Июльские события нарушили неустойчивое равновесие сил между Временным правительством и Петроградским советом («двоевластие»).
24 июля 1917 г. было сформировано второе коалиционное правительство. Назначение министром-председателем Временного правительства эсера А.Ф. Керенского способствовало принятию ВЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов решения о признании за правительством неограниченных полномочий. В этот период в государственном управлении возросла роль министра-председателя Временного правительства, в результате чего в стране фактически установился режим бонапартизма А.Ф. Керенского.
Третий этап: август – октябрь 1917 г. – период окончательного крушения парламентаризма, последовавшего за попыткой установления крайне правой диктатуры. 12–15 августа состоялось созванное Временным правительством Государственное совещание в Москве. В совещании приняли участие около 2500 человек, в том числе 488 депутатов Государственной думы всех четырех созывов. На совещании присутствовали представители всех крупнейших политических партий, за исключением большевиков.
Государственное совещание потребовало радикальных законодательных мер по ликвидации Советов, упразднению солдатских комитетов, запрещению митингов и собраний, подавлению крестьянского и национального движений, милитаризации промышленного производства, восстановлению смертной казни в тылу и т. д. Таким образом, Государственное совещание в Москве не только фактически ликвидировало режим «двоевластия» и поддержало режим, но и создавало базу для юридического оформления диктатуры.
Созданию третьего коалиционного правительства предшествовал провал корниловского мятежа. В условиях острого политического кризиса, когда Советы продемонстрировали свою реальную силу, кадетам, поддержавшим мятеж, пришлось покинуть правительство, а меньшевики и эсеры не решились снова пойти по пути создания правительственной коалиции. 1 сентября Керенский образовал новый орган власти из пяти основных министров – Директорию («Совет пяти» – А.Ф. Керенский, М.И. Терещенко, А.И. Верховский, Д.Н. Вердеревский, А.М. Никитин). Директория под давлением Советов провозгласила Россию республикой.
В ходе всего третьего этапа происходила утрата Временным правительством контроля над политической ситуацией в стране и способности к эффективному осуществлению управленческой деятельности. Одновременно происходило усиление роли партии большевиков и Советов в политической системе общества. Три состава Временного правительства, сменявшие друг друга, показали полную его неспособность решить проблемы, доставшиеся в наследство от старого режима: экономический кризис, продолжение войны, рабочий и земельный вопросы.
Временное правительство под руководством Г.Е. Львова воспользовалось в этих целях начальным опытом Временного комитета Государственной думы. Кабинет министров направлял в воинские части для агитации депутатов Государственной думы IV созыва, которые получали мандат и от Комитета думы, и от Временного правительства. В войсках командиры тоже были заинтересованы в приезде делегатов из Петрограда. Офицеры не имели полной информации о происходящих в столице и стране событиях, они хотели получить от комиссаров достоверные сведения. Командиры также надеялись, что комиссары помогут нормализовать ситуацию в войсках, которая после первых известий о революции и произошедших изменениях стала выходить из-под контроля.
Солдаты и создаваемые ими комитеты также ждали от представителей революционной власти поддержки. При этом командиры, как правило, обращались с просьбами прислать своих представителей сначала во Временный комитет Государственной думы, в их представлении возглавивший революцию, а затем к Временному правительству. Солдатские комитеты в основном искали поддержки у Петроградского совета рабо