Главная задача военных комиссаров – проведение в армии политики Коммунистической партии и советского правительства. Второй задачей комиссара была политическая воспитательная работа, т. е. комиссары должны были убедить командиров и красноармейцев, что перед РККА поставлены справедливые и нужные народу цели и задачи. По оценке М.В. Фрунзе, комиссарский состав очень быстро превратился из контролеров в администраторов и организаторов Красной Армии.
29 мая 1918 г. Совет народных комиссаров издал постановление о переходе от добровольческого принципа комплектования к всеобщей мобилизации рабочих и беднейших крестьян на службу в Красную Армию. Нетрудовые элементы привлекались в тыловое ополчение для обслуживания армии. В начале июня была проведена мобилизация пяти возрастов в прифронтовой полосе, что сразу увеличило численность Красной Армии.
Было начато объединение всех вооруженных сил Республики. Отдельные отряды и части Красной Армии стали сводиться в полки, бригады, дивизии и армии. Было установлено четкое разграничение Северного, Восточного, Южного и других фронтов.
Более детально полномочия, права и обязанности военных комиссаров устанавливались «Положением о военных комиссариатах и комиссарах», которое было принято на I Всероссийском съезде военных комиссаров, проходившем в Москве 6-11 июня 1918 г. В этом Положении подчеркивалась роль комиссара как представителя советской власти, политического руководителя войск. На него возлагалась также задача контроля за старыми военными специалистами. «Военный комиссар, – говорилось в Положении, – является непосредственным политическим органом советской власти при армии… Военный комиссар отвечает за благонадежность работы военных руководителей и всего командного состава»[111].
На сложность определения полномочий военных комиссаров в той обстановке указывает имевший место факт наделения их чрезвычайными правами по отношению к командному составу. В принятом съездом Положении содержался неверный, нежизненный пункт, не получивший в дальнейшем практического применения: «При боевых действиях в гражданской войне, – говорилось в Положении, – военный комиссар командует войсками единолично».
Введение института военных комиссаров было законодательно закреплено в июле 1918 г. постановлением V Всероссийского съезда Советов по вопросу об организации Красной Армии. «Военные комиссары, – говорилось в этом документе, – являются блюстителями тесной и нерушимой внутренней связи Красной Армии с рабочим и крестьянским режимом в целом. На посты военных комиссаров, которым поручается судьба армии, должны ставиться лишь безупречные революционеры, стойкие борцы за дело пролетариата и деревенской бедноты»[112].
Большую роль в определении роли и функций военных комиссаров сыграли проведенные в 1918 г. Всероссийский съезд военных комиссаров (июнь 1918 г.) и совещание работников политотделов Восточного фронта (октябрь 1918 г.).
В связи с формированием крупных войсковых соединений (бригады, дивизии, армии) и централизацией армейского руководства в период с июля по сентябрь 1918 г. в ряде армий и дивизий были созданы политические отделы. Создание политотделов вызывалось необходимостью обеспечения централизованного и повседневного руководства подчиненными частями и соединениями.
Политотделы создавались по инициативе Реввоенсоветов при активном участии Всероссийского бюро военных комиссаров. С самого начала политотделы создавались как административно-политический аппарат членов Реввоенсоветов фронтов и армий, военных комиссаров соединений.
В войсках первый политический отдел был создан 20 июня 1918 г. в Северо-Урало-Сибирском фронте. Месяцем позже был сформирован политотдел при Реввоенсовете Восточного фронта. К концу 1918 г. практически во всех фронтах и армиях и большинстве дивизий уже действовали политотделы[113]. Но в этот период не было единообразия в структуре, функциях и штатах созданных политических отделов.
Не сразу сложилась и роль военных комиссаров как руководителей партийной работы, представителей вышестоящего партийного органа. В приказе Наркомата по военным делам и в Положении, утвержденном Всероссийским съездом военных комиссаров, не говорилось о правах военкомов в области руководства партийной работой, об их взаимоотношениях с партийными организациями. Функции комиссара как партийного руководителя складывались в процессе работы, утверждались войсковой практикой.
Наряду с политическими отделами часто существовали дивизионные, а иногда и армейские партийные комитеты, которые пользовались большими правами и брали на себя руководство партийной работой.
В первое время после перехода к всеобщей воинской обязанности партийные организации, сохраняя контроль над жизнедеятельностью воинских частей, фактически контролировали и деятельность комиссаров. По мере укрепления института военных комиссаров, расширения их функций и прав, превращения их в администраторов и организаторов Красной Армии контроль над их деятельностью со стороны партийной организации порождал дублирование, двоевластие. Поэтому на армейских партийных конференциях, совещаниях комиссаров в этот период часто обсуждается вопрос о взаимоотношениях партийных организаций с комиссарами, о правах комиссаров в области партийной работы.
Права и обязанности политотделов и их взаимоотношения с военными комиссарами также не были четко определены. При наличии партийных комитетов функции политотделов часто ограничивались руководством культурно-просветительной работой. Были, конечно, и политотделы, которые полностью сосредоточивали в своих руках все руководство партийно-политической работой. Но они в то время составляли меньшинство.
Единообразие и централизация отсутствовали и в области руководства деятельностью самих политотделов. Созданные в ряде случаев местными партийными комитетами, они продолжали подчиняться им, в то же время не подчиняясь вышестоящим политорганам. Не было четкого размежевания функций между различными ступенями политорганов (дивизия, армия, фронт). Руководящая роль Всероссийского бюро военных комиссаров вначале охватывала своим влиянием политическую работу в тыловых частях и по отношению к фронтовым частям была незначительна.
Учитывая специфику военной организации, необходимость объединения всей партийно-политической работы, большинство партийных конференций и совещаний высказывается за необходимость сосредоточения в руках комиссара партийных функций, за целесообразность руководства им партийной работой. Постановление ЦК партии, принятое в октябре 1918 г., и Инструкция партийным организациям армии и флота, утвержденная в январе 1919 г., закрепили за комиссарами функции партийного руководства.
Исходя из накопленного опыта партийной и политической работы в армии и на флоте, ЦК РКП(б) признал целесообразным соединить органы руководства партийными организациями и административно-политический аппарат политорганов. Постановлением ЦК РКП(б) от 25 октября 1918 г. на политотделы были возложены функции руководящих партийных и административно-политических органов в Красной Армии, а партийные комитеты упразднялись[114].
Уже к концу 1918 г. институт военных комиссаров охватил своим влиянием все войсковые соединения и части Красной Армии до батальона включительно. В декабре 1918 г. в армии и на флоте во всех звеньях военного управления и в войсках работали около 7 тысяч комиссаров[115].
Политотдел состоял из заведующего, нескольких инструкторов и технических работников. Например, политотдел 1-й Конной армии организационно делился на 3 части: полевой политотдел, агитпоезд, тыловой политотдел и включал отделения: организационное, редакционно-издательское, общее, экспедицию. Полевой политотдел находился непосредственно при полевом штабе армии. Агитпоезд состоял из 28 вагонов, где размещались редакция армейской газеты, типография и экспедиция.
Через аппарат политотдела член Реввоенсовета и комиссар руководили подчиненными военными комиссарами и политработниками частей. Политотдел тогда не выполнял функции партийного органа. Руководство партийными организациями армии и флота осуществляли партийные комитеты. При этом нередко наблюдались параллелизм и дублирование в работе политорганов и парткомов.
Иным образом складывалась ситуация в учреждениях, на кораблях и в частях Красного флота, где создание института военных комиссаров прошло более сложный и длительный путь. В добровольческий период строительства Красного флота был создан разветвленный комиссарский аппарат, включавший в себя комиссаров всех центральных и местных (флотских, флотильских) учреждений, комиссаров соединений, главных комиссаров флотов и флотилий, советы комиссаров[116].
Одновременно с объявлением декрета Совнаркома об организации Красного флота от 30 января 1918 г. было опубликовано «Временное положение о комиссарах морского комиссариата». Это Положение устанавливало, что комиссары действуют совместно с соответствующими начальниками. При этом начальник обязан посвятить комиссара во все свои начинания, и решение вступает в силу только с согласия комиссара. Все доклады начальнику должны производиться только в присутствии комиссара, все решения утверждаются подписью комиссара. Комиссары назначаются коллегией морских комиссаров и ответственны перед ней[117].
В добровольческий период создания Красного флота военных комиссаров на судах не было. Их обязанности фактически исполняли председатели судовых комитетов. Так, общее собрание моряков Каспийской флотилии 31 марта 1918 г. постановило: «Обязанности председателя судового комитета и комиссара судна возлагаются на одно лицо»