В силу того что вопросами городского хозяйства до революции ведало министерство внутренних дел, после революции они также были отнесены в сферу деятельности НКВД РСФСР. Вопросами застройки и благоустройства городов, помимо созданного в 1918 г. Главного управления коммунального хозяйства НКВД, занимался образованный в том же году Комитет государственных сооружений (Комгосоор) при ВСНХ, в частности, его Управление городского и сельского строительства. Правда, в годы Гражданской войны деятельность этих учреждений не выходила за рамки мелких восстановительных работ.
Впервые вопрос об узаконении градостроительной политики был поставлен в 1921 г. на I Съезде по оздоровлению населенных мест. В частности, ставились задачи приведения поселений в надлежащее санитарное состояние и их рациональной перепланировки. В соответствии с этой программой в ГУКХ был составлен проект Положения об установлении городских планов, согласно которому планы должны были предусматривать развитие города на 25 лет. Но встала проблема сбора сведений о положении населенных пунктов. Хотя введенный в декабре 1922 г. Земельный кодекс прекратил вмешательство земельных органов в городское хозяйство, специального декрета о наделении городов землей так и не появилось. Было отклонено и предложение вернуться к границам 1917 г., когда у городов была четкая межа. Усилия по собиранию коммунального хозяйства городов в единую систему сводились на нет закреплением частей этого хозяйства за отдельными ведомствами. Положение о земельных распорядках в городах, утвержденное ВЦИК в 1925 г., отводило местным исполкомам роль не обладавших реальными правами наблюдателей. Из Положения о городских и сельских поселениях 1924 г. было сложно определить, что следует относить к городу: установленные критерии рода занятий и численности населения не всегда работали.
После выхода в свет постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. «Об обязательности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки» был снова поднят вопрос об организации «мониторинга» городских поселений. Но в очередной раз предложения остались на бумаге. Тем не менее, если до 1927 г. на первом месте стояли проблемы жилищного строительства и санитарного оздоровления городских поселений, то с 1927 г. на первый план выдвинулись вопросы городской планировки. На II Санитарно-техническом съезде в мае 1927 г. проблема планировки городов впервые выступила как самостоятельная. Инструкция НКВД 1928 г. установила общие принципы планировки советского города, рассматривавшегося как единое сооружение в социальном, архитектурном и инженерно-техническом плане. Эти решения напрямую касались перспектив развития жилищно-коммунального хозяйства.
Однако большинство проектов «социалистической реконструкции» городов были отложены в связи с масштабными планами нового строительства первой пятилетки. В свою очередь, беспорядочный характер застройки при нараставших объемах нового строительства вновь актуализировал вопрос о разработке градостроительного законодательства. Основные положения устройства населенных мест, подготовленные ГУКХ НКВД РСФСР, ставили в повестку дня, наряду с проблемой «нового социалистического города», задачу реконструкции старых городских центров. Впрочем, в основу закона, утвержденного ВЦИК и СНК РСФСР 1 августа 1932 г., был положен проект секции социалистического расселения Института экономики Ком-академии, ориентированный на новое строительство.
Годом ранее июньский (1931 г.) Пленум ЦК ВКП(б) принял решение о разработке генерального плана Москвы, рассматривавшегося как образец реконструкции крупного города. Но в очередной раз возникла ведомственная неразбериха. Наряду с созданными Наркоматом коммунального хозяйства РСФСР и Всесоюзным советом по коммунальному хозяйству СТО наделил крупнейшие ведомства (в том числе Наркомат тяжелой промышленности) правом проектировать и утверждать проекты городской и районной планировки. В свою очередь, образованной в 1931 г. Академии коммунального хозяйства предписывалось в шестимесячный срок разработать общую методологию планировки и градостроительные нормативы, что было явно непосильной задачей для одного учреждения. Вопрос о разработке градостроительного законодательства по инерции обсуждался до 1937 г., но в основном в кругах гигиенистов и коммунальщиков[640].
15 мая 1933 г. председатель Всесоюзного совета по коммунальному хозяйству при ЦИК СССР Н.А. Кубяк[641] направил в ЦК партии докладную записку «О созыве Всесоюзной конференции по планировке и соцреконструкции городов СССР». В записке отмечались «весьма большие недостатки в вопросах планировки и соцреконструкции городов». Прежде всего, не были разработаны основные принципы и методология планировки новых и перепланировки существовавших населенных мест. Это, в свою очередь, порождало разнобой в работе планировочных организаций. Образцами «неудачных планировочных решений новых важнейших индустриальных социалистических центров», по мнению автора записки, стали Магнитогорск, Нижний Тагил, Хибиногорск и др.[642]
В 1933–1934 гг. на планировку городов было ассигновано свыше 25 млн руб. Была организована сеть проектно-планировочных трестов и контор в центре и на местах. Помимо республиканского треста «Гипрогор», проектные тресты появились в 18 краях и областях. В Москве, Ленинграде и ряде крупных городов при горсоветах были образованы специальные отделы планировки, а в Москве – ряд проектных мастерских. В итоге в 1934 г. проектно-планировочными работами было охвачено до 240 городов и рабочих поселков. Особенно продвинулись работы по реконструкции столицы. Тем не менее отмечались серьезные недочеты в деле планировки, и прежде всего долгие сроки разработки проектов и их низкое качество. В силу этого утвержденные проекты имели лишь единичные города. Наблюдалось и расходование рядом горсоветов (например в Горьком) средств, выделенных на планировку, не по назначению. В итоге город строился, «не имея проекта планового размещения на территории крупнейших зданий и сооружений». Наоборот, Грозный, имевший утвержденный проект, застраивался не по проекту[643].
Что уж тут говорить о строительстве отдельных домов. На совещании актива коммунальных работников в марте 1937 г. нарком Комаров сообщил, что в Челябинске наркомхозом в 1935 г. был утвержден план строительства жилого дома на 126 квартир объемом 79 390 куб. м и стоимостью 4731,3 тыс. руб. Через год оказалось, что объем здания увеличился на 6386,5 куб. м, а стоимость – на 1631,8 тыс. руб. Выяснилось, что в первоначальной смете строительным отделом Челябинского горсовета были пропущены: котельная и тоннели центрального отопления, освоение участка, расходы по очистке улиц и прочее на сумму 421 тыс. руб., ряд работ из-за неправильного определения объема здания на 550 тыс. руб., расходы на гужевой транспорт из-за неправильного подсчета всех перевозок только автомобилями в размере 430 тыс. руб.[644] В преддверии Большого террора подобные просчеты все чаще записывались на счет вредительства. Обычная для тех лет бесхозяйственность получала политическое звучание.
§ 1. Жилищное строительство и содержание жилого фонда
…Обыкновенные люди… в общем, напоминают прежних… квартирный вопрос только испортил их.
Демографический взрыв второй половины XIX – начала XX вв. и массовый приток деревенских жителей в города привели к тому, что в крупных городах до революции основным типом жилья были казармы, подвалы и полуподвалы, а в большинстве городов – коечные помещения, землянки и полуземлянки. Так, в Петербурге в 1912 г. было около 150 тыс. «угловых жильцов», а 63 тыс. жили в подвалах. В Москве в коечных помещениях проживали 327 тыс., т. е. более 20 % населения города. Почти половина горняков Донбасса проживала в землянках, свыше 25 % – в казармах и бараках. Землянка (или «каюта») строилась, как правило, на свалках, без окон и света. При этом ютившаяся на площади в 6—10 кв. м семья из 5–6 человек отдавала за квартиру до 25–30 % семейного бюджета[645].
Февральская революция резко осложнила ситуацию на рынке жилья, в том числе между владельцами квартир и квартиросъемщиками. Например, в Петрограде на одну кровать приходилось 1,8 человека, так как помимо найма комнат приметой времени стал наем углов и даже коек. В связи с этим выросла квартплата, особенно в Москве и Петрограде. Жилищный кризис проявлялся также в росте ночлежек и создании целых криминальных слобод на окраинах, в которых жили бежавшие из тюрем и дезертиры. Всеобщее образование домовых комитетов началось только в сентябре. Хотя спектр их задач был широк, на деле они ограничивались борьбой с «хвостами» у булочных: представители квартир должны были получать хлеб на весь дом[646]. Не изменилась ситуация и после прихода к власти большевиков. 29 ноября 1917 г. анонимный автор (женщина) обратилась в Петроградский совет с жалобой на домовладельцев, созывавших «никому не нужный домовый Комитет» для своей охраны от погромщиков и заставлявших дежурить по ночам и мужчин и женщин. Автор письма слезно просила отменить «несчастную гильотину – охранку» и право домовых комитетов лишать продуктовых и хлебных карточек женщин, отказывавшихся от дежурства[647].
Поддержание жилищного хозяйства на местах в годы Гражданской войны осуществлялось непросто. Во многих городах новые дома не строили, существовавшие дома разрушались и не ремонтировались, а пострадавшие от пожаров не восстанавливались. Не продвигалось дело и с национализацией жилого фонда. Даже в Москве в начале 1919 г. из 28 тыс. домов было национализировано всего 4,5 тыс. Как определил Пленум ЦК партии 4 мая 1919 г., национализация остальных домов оказалась «совершенно не по силам». Поэтому ЦК партии поручил партийным организациям «прекратить всякую агитацию в широких ма