Высочайше утвержденная и распубликованная государственная роспись становится обязательным к исполнению законом, и на основании ее министерствам и главным управлениям открываются разрешенные им кредиты. Относительно перевода кредитов действует, как уже упомянуто выше, система неполной специализации, именно распорядителям кредитов (министрам и главноуправляющим) предоставлено право заменять при исполнении финансовых смет недостачи сбережениями по второстепенным подразделениям (статьям) в пределах одного и того же главного подразделения (параграфа). Кроме того, министрам, по соглашению с министром финансов, предоставлено право производить мелочные издержки до 1000 рублей из предвидимых вообще сбережений. Свободные остатки от сметных ассигнований по истечении льготных сроков причисляются к общим ресурсам Государственного казначейства. Исключение из этого правила представляют остатки от некоторых кредитов. Так например, остатки от кредитов на содержание соборов, монастырей, сельского и городского духовенства поступают в распоряжение духовного ведомства, а остатки от кредитов на содержание личного состава управлений и на канцелярские расходы идут на награды и пособия чиновникам.
Что касается сверхсметных кредитов, то по действующим у нас сметным правилам они должны быть испрашиваемы через Департамент государственной экономии, по предварительном сношении с министром финансов и государственным контролером, причем в представлении об открытии этих кредитов должны быть указаны причины, по которым размер или самый предмет расхода, признаваемого в данное время неотложным, не мог быть предвиден при составлении действующей сметы. Исключение из этого правила составляют сверхсметные кредиты, требующие по военным и политическим обстоятельствам особой быстроты и тайны, и затем сверхсметные кредиты по высочайшему двору. Эти кредиты испрашиваются всеподданнейшими докладами подлежащих министров, по соглашению с министром финансов, помимо Государственного Совета. Точно так же всеподданнейшими докладами министра финансов испрашиваются кредиты по расходам, относимым на счет общего занесенного в государственную роспись фонда на экстренные в течение года надобности. Наконец, непосредственному распоряжению министра финансов предоставлено открытие кредитов по некоторым неизбежным к производству расходам по системе государственного кредита, по решениям суда и по выдаче пенсий и пособий. Кроме того, в течение вакантного в Государственном Совете времени министру финансов предоставлено, в случаях особой неотложности, например, для предотвращения какого-либо народного бедствия, открывать авансом в счет сбережений по сметам кредиты на непредусмотренные сметами расходы. Но по возобновлении заседаний Государственного Совета министры, по ведомству которых были открыты означенные кредиты, должны войти с особыми представлениями об их утверждении (см. прим. на с. 359).
Лекция IV
Состав бюджета. — Обыкновенные доходы: частноправовые и общественно-правовые. — Чрезвычайные доходы. — Обыкновенные расходы. — Чрезвычайные расходы.
Бюджет, или государственная роспись доходов и расходов, должен представлять, как уже было сказано, полную картину финансов государства. В нем должны найти свое выражение все доходные статьи государства и все производимые за их счет расходные ассигнования. Такое объединение всех поступлений и платежей в одной общей росписи требует предварительного установления строгой классификации бюджета, т. е. систематизирования доходов и расходов соответственно отличающим их общим характерным признакам.
Прежде всего как теория, так и финансовая практика устанавливают разделение государственных доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, хотя и общепризнанных точных определений этих двух категорий ни теория, ни практика не дает. В общем, можно лишь сказать, что под обыкновенными доходами и расходами понимают поступления и ассигнования более или менее постоянного характера, повторяющиеся из года в год, вытекающие из нормального положения вещей в стране и направленные к удовлетворению текущих потребностей государственного управления, а потому и легко предусмотримые при составлении государственной росписи. К чрезвычайным же доходам и расходам относят поступления и ассигнования более или менее случайного характера, направленные к удовлетворению неожиданных и вообще временных потребностей, а равно назначенные на покрытие затрат долговременного характера, выходящих за пределы сметных назначений, посильных для одного бюджетного периода. На практике провести между этими категориями вполне ясную и резкую границу невозможно, в особенности же по отношению к расходам, и потому не удивительно, что бюджеты отдельных государств представляют в этом отношении большое различие, а некоторые, как, например, бюджеты Франции и Англии, и вовсе не содержат в себе подобных разделений. У нас в России доходы и расходы разделяются на обыкновенные и чрезвычайные.
Внутри указанных двух главных категорий все поступления и ассигнования могут быть сведены в несколько групп на основании отличающих их принципиальных различий. Остановимся прежде всего на делении обыкновенных доходов.
Все обыкновенные доходы по различию принципов их получения разделяются на две неравные группы: 1) частно-правовые доходы, или доходы, добываемые государством на правах частного хозяйства, и 2) общественно-правовые доходы, при получении которых государство выступает в качестве хозяйства общественного с принудительным характером.
К числу частноправовых доходов относятся доходы от государственных имуществ (земель и лесов) и промысловые доходы государства, т. е. доходы от принадлежащих государству промышленных предприятий и казенных капиталов. В этих случаях государство выступает в качестве частного хозяйства, подчиняясь действию законов конкуренции, издержек производства и прочих экономических законов, изучаемых политической экономией.
К общественно-правовым доходам относятся прежде всего доходы от промысловой деятельности государства, поставленной в монопольные условия. Этот вид государственных доходов называется иначе регалиями. Таков, например, доход государства от почты, телеграфа, монетного дела, словом, от всех тех отраслей промысловой деятельности, которые государство всецело берет в свои руки ввиду их огромного значения для общественных интересов. Вторую подгруппу общественно-правовых доходов составляют так называемые пошлины, т. е. особые сборы государства за оказываемые гражданам «специальные» услуги. Так например, при отправлении правосудия государство берет с лиц, обращающихся к судебным установлениям, особые судебные пошлины; за укрепление прав собственности при переходе недвижимостей — особые крепостные пошлины и т. п. Третью, наиболее важную и продуктивную группу общественно-правовых доходов составляют в настоящее время налоги, т. е. принудительные сборы с дохода и имущества подданных, взимаемые в силу верховных прав государства ради осуществления высших целей государственного общежития. За эти принудительные пожертвования подданные пользуются выгодами общежития, безопасностью и защитой внутри и извне страны и вообще всеми теми неоценимыми благами, которые доставляют современные культурные государства. Но размер налогового бремени, падающего на каждое отдельное лицо, определяется не степенью выгод, извлекаемых им от принадлежности к данному государственному общежитию, а величиной его доходов и имущества (в прямых налогах) и уровнем его потребления (в налогах косвенных). Это показывает, что налоги уже всецело основываются на общественно-правовых началах и, следовательно, представляют собой высшую форму общественно-правовых доходов государства.
Кроме этих основных групп, входящих в отдел обыкновенных доходов государства, к числу последних должны быть также присоединены некоторые поступления в казну, носящие как бы оборотный характер и являющиеся возмещением ранее произведенных расходов государственного казначейства. Таков, например, возврат ссуд, выданных из казны по ассигнованиям прежних росписей. К числу обыкновенных же доходов относятся и пособия из специальных средств отдельных ведомств, а также из сумм сословных, земских и городских, заносимые в сметы под рубрикой пособий государственному казначейству. Сюда входят, наконец, и некоторые мелкие доходы, заносимые под рубрикой доходов разного рода.
В нашей государственной росписи раздел обыкновенных государственных доходов содержит в себе девять отделов, состоящих каждый из нескольких параграфов. Отделы эти следующие:
I. Прямые налоги.
П. Косвенные налоги.
III. Пошлины.
IV. Правительственные регалии.
V. Казенные имущества и капиталы.
VI. Отчуждение государственных имуществ.
VII. Выкупные платежи.[15]
VIII. Возмещение расходов государственного казначейства.
IX. Доходы разного рода.
Таким образом, наша русская классификация обыкновенных доходов основана на различии самих источников доходов, независимо от распределения заведования ими между министерствами. Доходы, одинаковые по существу, но находящиеся в разных сметах, показываются под одними и теми же отделами и параграфами, вследствие чего и сводка их в общую роспись не представляет затруднений.
Если обыкновенных доходов государства недостает на покрытие всех признанных неотложными расходов, то приходится прибегать к доходам чрезвычайным. К числу их в старину относились в особенности доходы от отчуждения государственной собственности в чрезвычайных размерах (продажа и раздача домен в средние века), доходы от конфискации имуществ, широко практиковавшейся повсюду в средневековых государствах, и поступления от военных контрибуций. В настоящее время, конечно, все эти источники доходов отошли на второй план, и главную роль в составе чрезвычайных ресурсов получил государственный кредит.