джета допускается Конституцией Греции (ч. 6 ст. 79).
Финансовый год не обязательно совпадает с календарным. В большей части стран он исчисляется с 1 января, однако в США, например, он наступает с 30 октября предыдущего календарного года.
2. Показатели бюджета. Бюджет должен содержать только общие показатели государственных доходов и расходов и не должен включать какие-либо иные нормы. Цель такого ограничения – не допустить обременения бюджетов теми нормами, которые не имеют к нему отношения. Так, Основной закон ФРГ требует, чтобы закон о бюджете содержал только положения, относящиеся к доходам и расходам (ч. 4 ст. 110). Конституция Испании предусматривает, что закон о бюджете не может устанавливать новые налоги. Они могут быть установлены только «на основании специального закона о налогах» (ч. 7 ст. 134). Аналогичная норма содержится в Конституции Италии (ст. 81).
3. Сбалансированность бюджета — одно из основных конституционных требований. Это означает, что объем бюджетных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Бюджетный дефицит — превышение государственных расходов над поступлениями в бюджет за определенный период времени – подрывает устои экономики, предопределяя неизбежность кризиса финансовой системы страны. Осознание этой угрозы, собственно, и стало причиной для принятия особых мер по предотвращению бюджетных дефицитов. Основной закон ФРГ прямо указывает, что «бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам» (ч. 1 ст. 110-2). Конституция Португалии обязывает законодателя предусматривать в бюджете «необходимые доходы для покрытия расходов» (ч. 4 ст. 108). Конституция Эстонии устанавливает запрет на бюджетный дефицит.
В тех странах, где конституции таких мер не предусматривают, они, как правило, установлены законодательством. Примером успешного решения указанных проблем может служить Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. Он позволил Соединенным Штатам не только расплатиться по всем долгам, но и направить на структурную перестройку своей экономики огромные бюджетные средства. В 2001 финансовом году суммарная величина доходной части федерального бюджета составила 1 524 100 ООО ООО долл. США, что более чем на 14 млрд. превышало запланированные расходы федерального правительства.
4. Целевое расходование государственных средств — требование, устанавливаемое конституциями большинства стран. Расходы могут производиться только на те программы или проекты, целесообразность которых подтверждена парламентом. Так, Конституция Дании требует, чтобы никакие расходы не оплачивались, если они не предусмотрены законом о бюджете либо законом о дополнительных или временных ассигнованиях, принятых Фолькетингом (ч. 2 ст. 46). Конституция Швеции устанавливает, что «государственные средства не могут расходоваться иначе, чем это установил Риксдаг» (гл. 9) [13] . Еще более четкую позицию занимает Конституция Японии: «Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения парламента… Никакие государственные средства не могут быть израсходованы, и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению парламента» (ст. 83, 85). Впрочем, наиболее эффективный механизм установлен в США, где бюджет не имеет юридической силы. Он определяет только общие ориентиры и служит основой для принятия специальных законов об ассигнованиях, разрешающих выдачу денежных средств из казначейства (разд. 9 ст. I Конституции США).
5. Особое внимание конституции обращают на вопросы государственного долга. Государственный долг – долговые обязательства государства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями. Государственный долг может быть тяжким бременем для бюджета государства. Так,
Конституция Дании требует, чтобы ни один правительственный заем не был установлен иначе как законом (ст. 43). В Испании правительство имеет право выпускать государственные займы и брать кредиты только в соответствии с законом (ч. 1 ст. 135 Конституции). Конституция Финляндии требует, чтобы соглашения о государственном займе получили одобрение парламента, который определяет в этом случае верхний предел (максимальную сумму) не только займа, но и государственного долга. На основе закона и с согласия парламента предоставляются государственные поручительства и гарантии (§ 64). В Швеции правительство без согласия Риксдага (парламента) не имеет права заключать соглашения о займах или иным образом возлагать на государство экономические обязательства (§ 10 гл. 9 Конституции). Однако наиболее полно ограничения подобного рода представлены в Конституции Люксембурга: «Никакой заем за счет государства не может быть проведен иначе как с согласия палаты. Никакая принадлежащая государству недвижимая собственность не может быть отчуждена, если отчуждение не разрешено специальным законом… Любое приобретение государством крупной недвижимой собственности, любая реализация в пользу государства крупного проекта инфраструктуры или значительного строительства, любое крупное финансовое вложение государства должны быть разрешены специальным законом… Никакое обязательство, обременяющее бюджет государства более чем на один бюджетный год, не может быть принято иначе как на основании специального закона» (ст. 99).
6. Проблемы принятия бюджета. Бюджет – один из сложнейших актов государственной власти. Он затрагивает самые разнообразные интересы регионов, отраслей национальной экономики, политических партий и социальных групп. Принятие бюджета неизменно сопровождается острой борьбой между законодательной и исполнительной властью (парламентом и правительством), между парламентскими фракциями, комитетами и депутатами. Нередко парламент в результате непримиримых противоречий не в состоянии принять бюджет, что грозит самыми серьезными последствиями для всей системы государственного управления и для экономики в целом.
Конституции предлагают несколько вариантов решения этой проблемы. Так, Конституция Австрии предусматривает принятие закона о временном финансировании, который действует до принятия бюджета. В том случае, если такой закон не будет принят, расходы должны осуществляться в соответствии с теми показателями, которые действовали в предыдущий финансовый год (ч. 5 ст. 51), т. е. не превышать прошлогодние.
В случае непринятия бюджета на следующий финансовый год правительство ФРГ имеет право производить расходы только «а) для содержания установленных законом учреждений и предусмотренных законом мероприятий; в) для выполнения юридически обоснованных обязательств Федерации (имеется в виду финансирование государственного долга); с) для продолжения строительства, закупок и других действий или дальнейшего предоставления средств на эти цели, поскольку в бюджете предыдущего года были предусмотрены соответствующие суммы». В том случае, если доходы бюджета не покрывают расходы, федеральное правительство имеет право взять кредит. Его размер не должен превышать четверти суммы бюджета истекшего финансового года (ст. 111).
Следующий вариант решения проблемы установлен Конституцией Испании, предписывающей автоматическое продление бюджета предыдущего года до принятия нового закона о бюджете (ч. 4 ст. 134).
7. Механизмы контроля исполнения бюджета предусмотрены Конституциями практически всех государств. Впервые такой механизм был предусмотрен Конституцией США, которая требует, чтобы сообщения и отчеты о поступлениях и расходах всех государственных средств периодически публиковались (разд. 9 ст. I).
В дальнейшем в конституции была введена такая форма контроля, как отчеты правительства перед парламентом. Так, Основной закон ФРГ обязывает правительство представлять отчеты «обо всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и о государственном долге» (ст. 114-3). Конституция Италии требует не только представления отчета правительства, но и принятия закона об исполнении бюджета (ст. 81).
Сравнительно новым явлением в конституционном праве стало создание специализированных органов контроля исполнения бюджета и расходования государственных средств. В США эти функции возложены на Генеральное отчетное управление, в Японии – на Ревизионный совет, в Дании – на аудиторов, в Финляндии – на государственных ревизоров. Но в большей части стран эти функции осуществляются счетными палатами. Контрольные органы подчинены парламенту. Как правило, парламенты не только формируют их состав, но и определяют конкретные задачи и направления их деятельности.
Конституции и законодательные акты закрепляют широкие полномочия органов парламентского контроля. Обратимся для примера к Конституции Бельгии: «На Счетную палату возложена обязанность по рассмотрению и упорядочиванию (систематизации) счетов общего управления и всех тех, кто подотчетен государственному казначейству. Она следит за тем, чтобы ни одна расходная статья бюджета не была превышена и никакой перевод средств из одной статьи в другую не имел места. Палата осуществляет также общий контроль операций, связанных и с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные (налоговые) поступления. Она утверждает счета различных государственных административных органов и обязана собирать с этой целью любые сведения и необходимые отчетные документы. Общий государственный финансовый отчет представляется Палате представителей с замечаниями Счетной палаты» (ст. 180).
В ФРГ Федеральная счетная палата «проверяет расчеты, а также рентабельность и правильность ведения бюджета и руководства экономикой». Члены Федеральной счетной палаты обладают независимым статусом (ч. 2 ст. 114-3). Аудиторы Фолькетинга в Дании «проверяют ежегодные отчеты о расходовании государственных средств. Они следят за тем, чтобы все бюджетные поступления попадали в государственную казну, а расходы производились только в соответствии с финансовым законом либо иным законом об ассигнованиях. Аудиторы имеют право доступа ко всем необходимым документам. Отчеты о расходовании государственных средств представляются на рассмотрение Фолькетинга наряду с отчетом аудиторов» (ч. 2 и 3 ст. 47).