Развитие общефедерального права – достаточно сложный вопрос. Нередко оно отстает от экономики, тем самым препятствуя дальнейшему ее развитию, что может сказаться на устойчивости федерации как формы государственного устройства. В экономике очень важен баланс централизующих и децентрализующих сил. Временами более превалируют одни, временами – другие. Это еще не повод для изменения государственного устройства, например замены федерации на унитарное государство. В упомянутом ранее отчете Всемирного банка сказано: «Децентрализация дает значительные положительные результаты в Китае, Индии, большинстве стран Латинской Америки и многих других стран. Она позволяет повысить качество управления, а также улучшить представительство интересов местных граждан. Конкуренция между различными регионами, городами и территориями может подстегнуть разработку более эффективных программ».
В то же время на пути децентрализации встречаются серьезные проблемы. Во-первых, во время проведения экономических реформ может усиливаться уже существующее неравенство в развитии разных субъектов федерации, особенно в сфере финансов. Во-вторых, чрезмерные полномочия местных властей могут привести к повышенным затратам исключительно в региональных интересах, что приведет к потерям в доходах федерального бюджета, необходимых для поддержания общей экономической стабильности в стране. Вместе с тем истории известны и другие примеры, когда право не только прокладывало дорогу для новых экономических отношений, но и создавало оптимальные формы их существования. И именно это служило одним из основных факторов сохранения и укрепления федераций.
Вопросы:
1. Что такое государственное устройство?
2. Что представляет собой унитарное государство?
3. Что представляет собой федеративное государство?§ 27. Федерализм: важнейший принцип организации и функционирования Российского государства
Федерализм является важнейшим принципом организации и функционирования российской государственной и общественной системы, что находит отражение в положениях Конституции 1993 г., начиная с ее преамбулы и первой статьи. Основной закон определяет состав и основные характеристики федерации, разграничивает предметы ведения между федерацией и ее субъектами, устанавливает компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления.
Три момента Конституции особенно важны для понимания экономических проблем федерализма.
Во-первых, признание единства экономического пространства в качестве фундаментального принципа. Статья 8 Конституции гласит: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности». Сформулированное в главе 1, это положение позволяет федеральному правительству противодействовать любым попыткам введения внутренних таможенных границ и обособления регионов. Подобного рода действия начиная с рубежа 1980—1990-х гг. периодически предпринимались руководителями отдельных регионов, что, правда, зачастую объяснялось не сепаратистскими настроениями, но стремлением ограничить влияние экономического кризиса на отдельно взятые регионы. Вместе с тем указанное положение Конституции имеет отношение и к деятельности федеральной власти. Принцип единства экономического пространства содержит в себе требование о недопущении каких-либо преимуществ или привилегий для отдельных регионов, а также принятия таких экономико-политических мер, которые подталкивают регионы к закрытию своего внутреннего рынка. Указанный общий конституционный принцип подкрепляется положениями ч. 1 ст. 74, в соответствии с которыми «на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств».
Во-вторых, признание в качестве основополагающего принципа федерализма равенства субъектов Российской Федерации. К субъектам Российской Федерации относятся республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. По Конституции, все они являются равноправными субъектами Федерации (ч. 1 ст. 5). Более того, Конституция особо подчеркивает, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» (ч. 4 ст. 5). Основной закон закрепляет ряд особенностей статуса субъектов Федерации. В частности, республикам предоставлено право иметь собственный государственный язык, а также конституции, а не уставы. Автономные округа входят в состав края или области. На вопросы экономики такие различия не оказывают какого-либо заметного влияния и ни в коей мере не нарушают основополагающего принципа равноправия субъектов Федерации. Все они наделены равными правами и возможностями, что, в частности, подтверждается тем фактом, что Конституция устанавливает общий для всех субъектов Федерации перечень предметов их ведения (ст. 71–73).
В-третьих, еще одним основополагающим принципом федерализма является единство денежно-кредитной системы страны. По Конституции, рубль является денежной единицей Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег не допускаются. За Центральным банком признается монопольное право на денежную эмиссию. При этом, как отмечалось выше, Конституция запрещает вмешательство каких-либо органов в осуществление конституционной функции Банка России по защите и обеспечению рубля (ст. 75). Особо важным моментом для федеративных отношений является провозглашение независимости Центрального банка, а также то обстоятельство, что Центральный банк в равной мере отдален как от федеральных, так и от региональных властей. Фактически, ему отводится роль одного из основных системообразующих или связующих элементов российского федерализма, который обеспечивает не только единство общего экономического пространства, но и сохранение баланса власти между Федерацией и ее субъектами.
О некоторых проблемах бюджетного федерализма было сказано выше. Здесь же мы вновь должны подчеркнуть необходимость самой тщательной их проработки, прежде всего в вопросе о расходных и доходных полномочиях Федерации и ее субъектов. Только при этом условии федеративные отношения в полной мере будут отвечать требованиям конституционной экономики.
Особым вопросом является организация и роль местного самоуправления, которое Конституцией Российской Федерации выведено из системы органов государственной власти (ст. 132, 133), то есть органы местного самоуправления не являются органами государственной власти. Таким образом, управление на местах осуществляется двумя видами органов: органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. При этом имеется в виду деятельность населения, проживающего на определенной территории – муниципальном образовании. Органы местного самоуправления избираются населением, проживающим на территории данного муниципального образования, и обладают относительной самостоятельностью в руководстве делами местного значения. К числу вопросов местного значения относятся, в частности: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных образовательных учреждений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и др.
Муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями, причем в этом случае для их реализации им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые ресурсы. Более того, местному самоуправлению должна предоставляться компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Это весьма важный момент, существенным образом отличающий положение муниципалитетов от положения региональных органов власти, по отношению к которым, по Конституции, также возможно делегирование полномочий, но никакие компенсации не предусматриваются (ст. 78). На практике именно на долю муниципалитетов приходится основная часть социальных расходов государства. Однако их собственные налоговые источники не превышают и 10 % расходных обязательств. Соответствующие средства поступают в виде федеральных выплат или путем закрепления части федеральных налогов за муниципалитетами. Этих средств, правда, часто не хватает на решение соответствующих социальных проблем.
Заключая вопрос о развитии федерализма в Российской Федерации, следует подчеркнуть, что решение проблем федерализма должно осуществляться не только и не столько политическими или административными, сколько конституционно-экономическими методами. Только в этом случае можно добиться устойчивости и вместе с тем динамичного развития федеративной формы российской государственности.
Вопросы:
1. Какие главные экономические аспекты федерализма отражены в Конституции РФ?
2. Какие положения об организации и роли местного самоуправления содержит Конституция РФ?Приложение
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г
(с изм., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 09.01.1996 № 20, от 10.02.1996 № 173, от 09.06.2001 № 679, от 25.07.2003 № 841, от 25.03.2004 № 1 ФКЗ)