§ 2. Основные черты административно-территориального устройства западноевропейских, североамериканских стран и Японии. Система органов управления на местах Административно-территориальное устройство указанных стран является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, по требностей государственного управления. Во Франции победа буржуазной революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма. В 1800 году в стране было установлено новое административно-территориальное деление, которое в дальнейшем не претерпело коренных изм енений. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX веке. Весьма своеобразно развивалось административно-территориальное устройство Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосаблива ла к своим нуждам систему административно-территориальных единиц, основы которой восходят ко времени феодализма. В Японии современное административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после второй мировой войны. Для ряда государств характерна консервация некоторых устарелых административно-территориальных форм. Так, в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются карликовые образования, утратившие реальную экономичес кую и демографическую основу. Нередки и несоответствия между статусом городских или сельских территорий, полученным в прошлом, и их современным социально-экономическим характером. Сохранение подобных архаизмов обычно диктуется социально-политическими инт ересами. Применяется, например, дробление тех территорий, где происходит активная политическая и экономическая борьба, где преобладают политически активные национальные меньшинства. Вместе с тем в развитии административно-территориального деления в совре менных условиях все большее значение начинает приобретать стремление государственной власти обеспечить простор для крупного производства, для государственного стимулирования деятельности частных корпорации путем создания региональных образований и объединения мелких административно-территориальных единиц. Реформы административно-территориального устройства были предприняты в основном в 70-х годах в Великобрита нии и ФРГ, а в конце 80-х годов – во Франции. Следует, однако, отметить, что они не устранили существенных различий в территории и численности населения административно-территориальных единиц, относящихся к одному и тому же виду. В унитарных государствах вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению центральной власти, а в федеральных – США, ФРГ, Канаде, Австралии и др. – к компетенции субъектов федерации. В государственной организации стран административно-территориальное устройство играет двоякую роль. Во-первых, в соответствии с ним строится система местных органов общегосударственной администрации, представляющих правительство, различные министерства и департаменты. Во-вторых, административно-территориальное деление определяет систему выборных органов местного управления. Следует, однако, отметить, что в целом ряде стран некоторые звенья административно-территориальной организации вообще не имеют выборного управлени я (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). Подавляющее большинство рассматриваемых государств имеет двух-трехзвенное административно-территориальное устройство со значительными различиями в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц и соответствующих им органов управл ения на местах. По характеру взаимоотношений между органами местного управления различаются системы, построенные на принципе соподчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, ФРГ, Японии), и системы, в которых та кое соподчинение юридически отсутствует или носит весьма ограниченный характер (США, Великобритания). В США непосредственными административно-территориальными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства. В стране имеется несколько более 3 тыс. графств, различных по размерам и численности населения. Свыше 60 % графст в имеет менее 25 тыс. жителей, между тем как 137 графств (4 %) насчитывают по 250 тыс. населения и более, причем в 19 из них проживает по 1 млн. и более человек. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы – тауншипы и приравненные к ним тауны. Таун шипы наиболее распространены на северо-востоке и севере страны. В них проживает свыше 22 % населения США. Более 100 тауншипов имеют свыше 50 тыс. жителей, между тем как примерно 15 тыс. этих единиц насчитывают по 5 и менее тыс. человек. В штатах Новой Анг лии имеется примерно 1400 таунов – компактных городских и сельских общин, главным образом мелких. Графства и тауншипы охватывают в основном сельские территории, хотя часть этих административно-территориальных единиц отнесена к городскому типу. Особый вид административно-территориальных единиц составляют городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (сити, бороу, виллижис). В них проживает 2/3 населения страны, причем на 164 крупнейших города приходится 56 млн. жителей. Более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей. Большую роль в административно-территориальной организации США играют особые подразделения штатов – специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Органы специальных округов – уп равления, комиссии – либо избираются населением, либо полностью или частично назначаются штатами, графствами. Многие из них выступают не в качестве местного самоуправления, а лишь как агенты штатов. В США насчитывается более 64 тыс. различных специальных округов (из них более 50 тыс. школьных). Специфической чертой муниципального управления в США является административная раздробленность огромных урбанизированных территорий – крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений, именуемых метропо-литенскими ареалами. В США на такие ареалы приходится около 65 % населения страны. Как правило, на территории ареалов существует множество административно-территориальных единиц, большое количество муниципальных органов, действующих разрозненно. В ареале Нью-Йорка, например, функцион ирует 1400 различных муниципальных органов. Значительное распространение в метрополитенских ареалах получили разнообразные межмуниципальные организации с ограниченными координационными функциями (региональные советы, плановые комиссии и пр.). В Великобритании в соответствии с законом о местном управлении 1972 года (вступил в силу в 1974 году) территория Англии и Уэльса непосредственно подразделяется на 52 графства (44 в Англии и 8 в Уэльсе). Из них 6 графств в Англии, отличающиеся особенно вы сокой степенью урбанизации, имеют статус метрополитенских графств. На метрополитенское графство в среднем приходится около 2 млн. жителей, а на остальные – по 700 тыс. в Англии и по 340 тыс. в Уэльсе. Территория графств делится на округа, заменившие суще ствовавшие до 1974 года административно-территориальные единицы, – города с правами графств, прочие города, городские и сельские округа. Округ может охватывать как городские, так и сельские территории. Всего создано 36 округов в метрополитенских и 333 ок руга в прочих графствах, из них 37 в Уэльсе. Население округов составляет в среднем 335 тыс. в округах метрополитенских графств и около 100 тыс. в прочих округах. Ряд городов, преобразованных по закону 1972 года в округа, продолжают пользоваться почетным титулом города (сити или бороу), однако их правовой статус в целом аналогичен статусу остальных округов. По закону о местном управлении Шотландии (вступил в силу в 1975 году) территория Шотландии делится на 9 регионов с населением в среднем 575 тыс. жителей, а в последних создано 55 округов. В Северной Ирландии имеется 6 графств и 2 города с правами графств. Низовыми территориальными ячейками местного управления в Англии являются приходы, а в Уэльсе и в Шотландии – общины, создаваемые на сельских и некоторых городских территориях. Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких единиц и общин приходов, имеются выборные органы местного управления – советы. В малых приходах функции местного управления выполняют собрания избирателей, а в крупных приходах – избираемые с обраниями советы. По специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения и некоторыми другими отраслями. Специальные округа не получили в Великобритании столь широкого распространения, как в США.
Территория Большого Лондона с 1964 года подразделяется на 32 административных района. Особую административную единицу составляет исторический центр города – Сити с архаической системой самоуправления. В 1980 году правительство консерваторов провело закон о ликвидации советов Большого Лондона и 6 метрополитенских графств. Функции этих советов были переданы различным специальным органам, назначаемым из центра, и частично возложены на советы лондонских р айонов и округов в указанных графствах. Истинной причиной этой антидемократической меры было стремление правительства консерваторов ослабить позиции лейбористов, которые имели большинство в советах Большого Лондона и метрополитенских графств. Свое решени е правительство мотивировало ссылками на неэффективность управленческой деятельности ликвидированных органов, на необходимость сокращения расходов на управление. Территория Франции подразделяется на 95 департаментов, которые состоят из округов, последние делятся на кантоны. Департаменты охватывают низовые административно-территориальные единицы – городские и сельские коммуны (36,5 тыс.). Коммуны и департаменты р ассматриваются как территориальные коллективы, имеющие свои выборные органы – советы коммун и генеральные советы департаментов. Вместе с тем департаменты служат территориальной основой для управления на местах общегосударственными делами и центрами прави тельственного надзора за выборными муниципальными органами. В округах и кантонах выборные органы местного управления отсутствуют. Округа являются территориальными подразделениями департамента, в рамках которых осуществляется надзор за муниципалитетами. К антоны представляют территориальную основу для органов юстиции, полиции и для проведения выборов в генеральные советы департаментов. Париж имеет статус коммуны и одновременно департамента. Высшим звеном территориальной организации местного управления во Франции являются регионы, созданные в 1973 году. По Закону 1982 года о децентрализации регионы (их 26) подобно коммунам и департаментам стали обладать статусом «территориальный коллектив», означающим наличие выборного органа местного управления. Регионы являются базой планирования и проведения экономических и социальных мероприятий, значение которых выходит за ра мки отдельного департамента. Помимо указанных основных форм административно-территориальной организации, многочисленными актами об «административной реформе территориальных коллективов», принятыми в 1958–1967 гг., было предусмотрено создание специальных межкоммунальных образований: «синдикатов и секторов коммун», «городских дистриктов» или «расширенных городских коммун». Синдикаты представляют объединения ряда коммун для совместного осуществления тех или иных общественных работ. Секторы, которые могут быть образованы на срок до 5 лет в новых или реконструируемых городах, объединяют управление общественными службами коммун, входящих в их состав. Дистрикты и расширенные городские коммуны объединяют города с прилежащими территориями. В Италии, согласно Конституции 1947 года, высшим звеном административно-территориального деления являются 20 областей. Последние, кроме области Балле д'Аоста, разделены на 92 провинции, которые в свою очередь охватывают около 8 тыс. городских и сельских коммун. В областях, провинциях и коммунах органами местного управления являются областные, провинциальные и коммунальные советы. Специфической особенностью адм