фийского конвента фактически завершился процесс перерастания теории разделения властей в конституционный пр инцип, который в конечном счете воплотился в чисто американской практической схеме «сдержек и противовесов». В период, непосредственно предшествующий созыву Филадельфийского конвенгта 1787 г., американское политическое сознание характеризуется такими чертами, которые наложили неизгладимый отпечаток на всю деятельность Конвента. Совершенно четко и определенно вы разилась неудовлетворенность как опытом государственного строительства в штатах, так и междуштатными конфедеративными отношениями. Поиски более совершенных и удобных для правящей элиты систем организации власти для отдельных штатов и для той единой респу блики, которая должна была их объединить, велись в направлении создания чисто американского, приспособленного к местным условиям варианта разделения властей. От собственно британской концепции верховенства законодательной власти американцы отказались пол ностью. В воздухе носилась идея о равномерном распределении всех полномочий государственной власти между «тремя ветвями правительства». Доминирующим настроением было обуздание узурпаторских амбиций законодательной ветви власти. Об этом писали и говорили наиболее выдающиеся политические мыслители Америки того времени – Д. Мэдисон, А. Гамильтон и др.
В результате «переходного периода» сложились два главных теоретических подхода к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые де легировал им народ. Во-вторых, ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа. Выразителем такой воли они могут быть только все вместе и в равной степени. Все ветви власти, таким образом, выражают волю народа по его уполномочию, в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных писаной конституцией. Для надежной охраны общества от опасности установления тирании власть должна была быть распределена между «ветвями правительства». Кроме того, предполагалось создание системы взаимозависимости, обеспечивающей взаимный контроль с целью предупреждения злоу потреблений. Горизонтальное распределение властных полномочий между ветвями национального правительства – законодательной, исполнительной и судебной – дополнялось вертикальным разделением власти, что предполагалось федеративной формой государственного устройства; в се, что не входило в сферу полномочий Союза, оставалось за штатами и народом. Анализ текста Конституции США и его многочисленных комментариев и толкований позволяет прийти к заключению, что в нем речь идет не о классическом разделении властей. Власть как таковая предполагается единой, разделяются, разграничиваются лишь властные по лномочия. Единство власти выводится из концепции единого суверенитета, который теоретически пребывает в народе. Американские государственные деятели, отцы-учредители конституции отнюдь не стремились к теоретически безупречной и логически последовательной конструкции разделения властей. Американский вариант системы разделения властей основан не столько на теоретиче ском наследии, сколько на опыте колониального периода и самостоятельного государственного строительства независимых штатов с 1776 по 1787 г. Концепция единства государственной власти нашла свое выражение в торжественной формуле преамбулы к конституции, в которой сформулированы цели принятия Основного закона: «Мы, Народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, установления Правосудия, обеспечения внутреннего Спокойствия, укрепления совместной обороны, содействия всеобщему Благоденствию и дарования Благ Свободы нам самим и нашему Потомству торжественно принимаем и устанавливаем эту конституцию дл я Соединенных Штатов Америки». Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической конституция знает только две власти. Так, ст. П (разд. 1) устанавливает: «Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов Америки». В ст. Ш (разд. 1) говорится: «Судебная Власть Соединенных Штатов принадлежит одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, которые конгресс может время от времени предписывать и устанавливать». В то же время ст.1 (разд. 1) гласит: «Все установленные здесь законодательные полномочия принадлежат конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из сената и палаты представителей»^. Таким образом, в Основном законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается президенту, а судебная – Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается конгресса, то он строго по букве конституции является носителем зак онодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. 1 простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение го сподствовавшие в то время настроения – боязнь возможной тирании законодательной ветви власти. Разграничение функциональной компетенции между тремя ветвями власти осуществлено в конституции в весьма общих чертах. Учредители конституции исходили из того, что сами понятия «исполнительная власть» и «судебная власть» предполагают соответствующие им фу нкциональные назначения – исполнение законов и осуществление правосудия. Что же касается предметов правового регулирования этих двух ветвей власти, то о них не сказано ни слова. Исключение конституция делает только для конгресса, которому вручаются законо дательные полномочия, но который формально не получил от Основного закона статуса носителя законодательной власти. Разд. 8 ст. 1 конституции содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к предметной компетенции конгресса как высшего органа государственной власти, наделенного законодательными полномочиями. Кроме того, в разд. 9 ст. 1 дается перечен ь особых изъятий из компетенции конгресса (запрещение приостановки действия Habeas Corpus в мирных условиях, запрещение принятия биллей об опале и законов, обладающих обратной силой, запрещение жалования дворянских титулов и некоторые др.). Ряд ограничен ий предметной компетенции конгресса содержит в себе Билль о правах, который явился существенным дополнением первоначального текста конституции. Так, поправка 1 гласит: «Конгресс не должен издавать никаких законов, касающихся установления какой-либо религии или свободного ее исповедания или ограничивающих свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении вреда». Известные ограничения налагает на конгресс и знаменитая Х поправка: «Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей конституцией, а также те, осуществление которых не запрещено ею Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или народом». Если изначальная идея разделения властей, заимствованная у мыслителей прошлого, не нашла детального выражения в тексте конституции, то американская идея «сдержек и противовесов» разработана весьма основательно во всех ее проявлениях. Система «сдержек и противовесов», положенная в основу организации и функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах. Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники их формирования. Носитель законодательной власти – конгресс – состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом, иными словами, избирател ьным корпусом. Сенат – легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти – президент – избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые в свою очередь избираются народом. Что касается носителя судебной власти – Верховного суда, то он формируе тся совместно президентом и сенатом.
Во-вторых, все органы государственной власти согласно конституции имеют различные сроки полномочий. Палата представителей избирается на два года. У сената нет установленного срока полномочий, так как его состав обновляется каждые два года на одну треть п утем перевыборов. Президент избирается сроком на четыре года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно. Установление конституцией различных источников формирования и сроков полномочий для носителей законодательной, исполнительной и судебной властей должно было, по мысли учредителей Основного закона, привести к двум важным результатам: обеспечить соответств ующие ветви власти определенной самостоятельностью по отношению друг к другу и предупредить одновременное обновление их состава, т. е. добиться устойчивости и преемственности в верхнем эшелоне американской федеральной государственной машины. В-третьих, авторы системы «сдержек и противовесов» ставили цель создать такой механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой. В соответствии с этой идеей конгресс получил право о тклонять законопредложения президента (включая финансовые), которые он может вносить через свою креатуру в палатах. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предложенную президентом для занятия высших федеральных должностей, поскольку в силу процедуры по лучения «совета и согласия» необходимо квалифицированное большинство в две трети голосов верхней палаты. Конгресс, наконец, может привлечь президента к ответственности в порядке импичмента и отстранить его от должности до истечения срока его полномочий. Важнейшим конституционным средством воздействия президента на конгресс является отлагательное вето. Если президент мотивированным посланием отказывает в утверждении законопроекта или резолюции, одобренных обеими палатами конгресса, то возражение главы го сударства может быть преодолено только в том случае, если такие билли или резолюции будут повторно одобрены квалифицированным большинством обеих палат (для утверждения биллей и резолюций в обычном порядке требуется простое большинство обеих палат). Носитель судебной власти – Верховный суд – формировался совместно президентом и конгрессом. Члены Верховного суда назначаются президентом «по совету и с согласия сената», т. е. с одобрения двух третей присутствующих сенаторов при наличии кворума. Формально Верховный суд учреждался как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел, перечень которых содержался в ст. Ш конституции. Фактически конституция содержала условия для наделения Верховного суда правом конституционного надзора, что позволяло ему ограничивать законодательную деятельность конгресса и нормоустанавливающую де ятельность президента. Досрочное отстранение судей Верховного суда от должности могло быть осуществлено в соответствии с процедурой импичмента. Следует принять во внимание то обстоятельство, что в системе «сдержек и противовесов» наиболее мощные средства противодействия были нацелены на законодательную ветвь власти. Это нашло свое выражение не только в том антиконгрессистском инструментарии, кот орый конституция предоставила в распоряжение президента и Верховного