Верховенство означает, что государство само, своей волей устанавливает правила поведения (нормы права) в пределах своей территории. Его предписания имеют бóльшую юридическую силу, чем предписания других субъектов. В рамках этого нормативного регулирования Конституция имеет бóльшую юридическую силу. Международный договор включен в правовую систему РФ, потому что Россия сама может отдать часть своего суверенитета. Мы можем включить международные правовые нормы, содержащиеся в международных договорах, в свой правопорядок, потому что российское государство так само захотело. Заставить это сделать его никто не может. В этом проявляется верховенство как элемент нашего суверенитета.
В то же время существуют императивные нормы общего международного права (jus cogens) – нормы общего международного права, которые принимаются и признаются международным сообществом государств в целом как нормы, отклонение от которых недопустимо. При этом такие нормы действуют в отношении всех государств, независимо от принятия и признания их конкретными государствами. Соответственно, нормы jus cogens имеют самую бóльшую юридическую силу в поистине планетарном масштабе и действуют вопреки суверенитету государств. В связи с этим положения Конституции РФ, если они войдут в противоречие с нормами jus cogens, не должны применяться. В этом мы видим ограничение верховенства Конституции. Однако такое ограничение вызвано тем, что нормы jus cogens отражают и защищают основополагающие ценности международного сообщества, в связи с чем нельзя быть частью международного сообщества, не разделяя эти ценности. Конституция РФ в преамбуле признает Россию частью мирового сообщества, тем самым признавая приоритет фундаментальных правовых ценностей для России.
Что такое независимость как элемент суверенитета? Независимость – возможность принимать решения без согласия кого-либо другого. Как элемент независимости выделяют еще самостоятельность. Самостоятельность означает, что решения принимаются так, как мы считаем нужным.
§ 2. В каких пределах действует суверенитет Российской Федерации, или, иными словами, в отношении чего и кого Россия вправе осуществлять свои полномочия в условиях верховенства и независимости? Раз суверенитет непосредственно связан с осуществлением государственной власти, у него должны быть какие-то границы. Действует ли суверенитет России на всём земном шаре? Если нет, в каких пределах он действует?
Проиллюстрируем этот вопрос примером. Несколько лет назад Россия выразила протест против оговорки Боливии к Единой конвенции ООН о наркотических средствах 1961 г., в силу которой Боливия оставляла за собой право разрешить на своей территории традиционную практику жевания листьев коки, их потребление и использование листьев коки в естественном виде в культурных и медицинских целях. Этот протест был выражен в том числе из-за выступления президента Боливийской республики на Генеральной Ассамблее ООН, в ходе которого он жевал этот лист, говоря, что жевание листьев коки в Боливии – часть национальной культуры и что он уже 30 лет их жует, не чувствует никакого привыкания и вообще не испытывает никаких проблем, а потому во всем мире жевание листьев коки запрещать неправильно.
Какова юридическая сила этого протеста? Может ли он вообще иметь юридическую силу в отношении Боливии? В каком случае он бы ее имел? Этот протест имел бы юридическую силу в отношении Боливии, если на Боливию распространялся бы наш суверенитет, то есть она была бы частью нашей территории, либо она сама уступила бы свой суверенитет в этом отношении по соглашению с Россией. Например, по этому соглашению мы переставали бы жевать сухари, а боливийцы – листья коки. И мы могли бы требовать от них соблюдения этого соглашения, говоря о том, что они уже не обладают независимостью и верховенством в решении этого вопроса: верховенством – потому что есть международный договор, который выше национального законодательства; независимостью – потому что этот вопрос решается не единолично, а по согласованию с нами. Есть ли сейчас какое-нибудь из этих двух условий в отношениях России с Боливией? Нет. Поэтому этот протест в отношении Боливии никакой юридической силой не обладает.
Однако если суверенитет связан с территорией России, то в таком случае что представляет собой территория России? Это пространство, ограниченное по земле, воде и по воздуху. Обратимся к Конституции РФ.
Статья 67
1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.
§ 3. В то же время гораздо более важным является вопрос не о внешних границах суверенитета России, а о том, существуют ли внутри территории России какие-либо границы для суверенитета. В силу федеративного устройства государства (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) государственная власть в России осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Означает ли это, что субъекты РФ обладают верховенством и независимостью в отношении тех вопросов, которые относятся к их ведению? Иначе говоря, обладают ли субъекты РФ суверенитетом?
В науке достаточно давно предложена теория разделенного суверенитета, которая означает, что в федеративных государствах суверенитет может также делиться на федеральный уровень и уровень субъектов федерации.
Уместно вспомнить, что федерации бывают двух типов:
α) договорные федерации. Разные государства заключают соглашение с тем, чтобы стать единым государством. Соответственно, этот союзный договор определяет условия присоединения государства к единому государству и условия выхода из него;
β) конституционные федерации, которые всегда были одним, единым государством, но поменяли административно-территориальное устройство с унитарного на федеративное.
Разница между этими типами федераций в том, что в случае договорной федерации ее составные части обладали суверенитетом до объединения, сохраняют часть суверенитета после объединения и могут реализовать этот суверенитет, выйдя из состава такого государства. Напротив, в конституционной федерации ее части никогда никаким суверенитетом не обладали до преобразования государства, частью которого всегда являлись, в федеративное государство и, соответственно, не обладают таковым после этого преобразования.
Российская Федерация – классический пример конституционной федерации. Российская Федерация как государство не образовывалось как союз независимых до объединения в федерацию государств. Никогда нынешние субъекты федерации не заключали единый договор об образовании нового государства – Российской Федерации. Даже в тех случаях, когда еще до принятия Конституции 1993 года с отдельными субъектами заключались федеративные договоры, они, хотя и назывались федеративными, не носили учредительного характера, не были направлены на создание нового государства. Помимо этого, такие соглашения утратили свое самостоятельное значение после принятия Конституции 1993 года (см. абз. 4 ч. 1 и ч. 2 Заключительных и переходных положений Конституции РФ).
Можно ли говорить, что заключение Россией Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов превратило Россию в договорную федерацию? Нет, нельзя. Принятие Республики Крым осуществлялось не посредством выражения согласия всех субъектов Российской Федерации на заключение этого Договора, а посредством волеизъявления уже существовавшего государства. Образование новых субъектов федерации не прекратило существование прежнего государства и не создало новое, доселе не существовавшее. Данным договором в состав России приняты новые субъекты с теми же правами, что и другие субъекты федерации, без права на выход из состава России. Иными словами, данный договор ничего не поменял в юридической характеристике российского конституционного устройства и во взаимоотношениях субъектов федерации с Федерацией и друг с другом. Единственное, что может заставить нас думать, что наша федерация приобрела толику договорного характера, – то, что для подтверждения принятия использовался договор. Однако заключение договора указывает на добровольное согласие Республики Крым присоединиться к России. Использование договорной формы подтверждает, что имел место не односторонний, исходящий только от Федерации, акт принятия, а взаимная свободная договоренность и выражение Республикой Крым согласия на присоединение к России безо всяких условий. При этом ч. 1 ст. 5 Конституции РФ указывает на то, что Россия состоит из равноправных субъектов. Это означает, что Россия не может быть одновременно конституционной федерацией в отношении одних субъектов и договорной – в отношении Республики Крым и Севастополя, ведь в таком случае равноправия субъектов достичь бы не удалось.
Какое юридическое значение имеет вопрос о возможности суверенитета расщепляться внутри государства? Если у нас существует договорная федерация, если мы при этом признаем за субъектами федерации наличие суверенитета, то субъект договорной федерации вправе выйти из этой федерации, осуществить право на сецессию. К примеру, во всех конституциях Советского Союза всегда было закреплено, что каждая советская республика имеет право на сецессию – выход из состава СССР (ст. 4 Конституции СССР 1924 года, ст. 17 Конституции СССР 1936 года, ст. 72 Конституции СССР 1977 года).
В Российской Федерации субъекты РФ наделены верховенством и независимостью (всей полнотой власти) при решении вопросов, находящихся вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ). Иначе говоря, субъект РФ получает объем власти, во-первых, из Конституции, во-вторых, по остаточному принципу. Если посмотреть, что входит в сферу исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместного ведения Федерации и субъектов при решающем голосе Федерации (ст. 72 Конституции РФ), то легко заметить, что в исключительном ведении субъектов РФ практически ничего не остается. В связи с этим можно сказать, что субъекты РФ обладают независимостью (чч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ) в очень усеченном объеме, определяемом к тому же Конституцией РФ и усмотрением Федерации (чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ). А это означает, что у субъектов РФ, согласно действующей Конституции РФ, нет суверенитета.