Во-первых, в республиках лица, замещающие государственные должности, периодически, т. е. по истечении заранее установленных промежутков времени, сменяются. Тем самым республика противопоставляется монархии, для которой среди прочего характерна несменяемость власти (в смысле отсутствия заранее установленной необходимости передачи властных полномочий другому лицу) и невозможна ротация (передача власти осуществляется по наследству).
Важно обратить внимание, как соотносятся понятия республики и демократии: демократия – это способ наделения властью (посредством общенародных выборов на определенный срок). Государство может не быть демократическим и быть при этом республикой. В этом случае ротация власти осуществляется не посредством, например, всеобщих выборов (глава государства избирается ограниченным кругом лиц) или вообще не посредством выборов. Если у нас власти определяются жребием раз в год, то это не демократическое устройство, но республиканское. Таким образом, республика и демократия – взаимосвязанные, но разные по своему содержанию понятия.
Во-вторых, при республиканской форме правления должностные лица, наделенные властными полномочиями, несут юридическую ответственность за свои действия. Она может выражаться для них как в досрочном лишении полномочий, так и может носить административно-правовой, гражданско-правовой и даже уголовно-правовой характер. Этим республиканский строй отличается от монархии, в которой монарх является лицом юридически безответственным.
В-третьих, в республике должностные лица всегда действуют в пределах заранее установленных законом полномочий. В отличие от этого власть монарха может не ограничиваться законом во всей своей полноте (абсолютная монархия).
§ 2. Когда говорим о республиканской форме правления, речь идет об организации государственной власти. Это ответ на вопрос о том, на каких принципах основана власть в государстве. Иначе говоря, республика – заранее определенный набор принципов, по которым устроена государственная власть.
Если республика – это заведомый набор определенных признаков устройства государственной власти и эти признаки установлены в качестве основ конституционного строя, значит, в остальных главах Конституции, как бы они ни менялись, действие этих признаков должно остаться неизменным.
К примеру, можно внести поправки в Конституцию, изменив сроки полномочий Президента – сделать их равными 50 годам. Будет ли это нарушать республиканский принцип? Не будет, потому что в этом случае все-таки принцип ротации сохраняется. Другое дело, что это уже может войти в противоречие с другой основой конституционного строя – демократией, потому что выборы подразумевают периодичность, которая должна быть разум- ной. Нетрудно понять, что выборы раз в 50 лет – неразумная периодичность, поскольку для подавляющего большинства населения выборы Президента происходили бы только раз в жизни. Но республиканская форма правления от этого не колеблется.
Возьмем другой пример. Может ли через механизм поправок быть удалено положение ст. 93 Конституции РФ, устанавливающей механизм отрешения Президента от должности в связи с обвинением в совершении им тяжкого преступления, с сохранением ст. 91 Конституции РФ, согласно которой Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью? Представляется, что такая поправка не будет соответствовать республиканскому принципу, поскольку сделает Президента РФ юридически безответственным лицом.
Связаны ли органы власти в Российской Федерации законом? Если мы обратимся к положениям глав 4–6 Конституции РФ, то увидим, что полномочия Президента, Федерального Собрания и Правительства в общем и целом описаны в Конституции, в связи с чем указанные органы власти не вправе действовать вне предоставленных им Конституцией полномочий.
Это может быть и по-другому устроено. Например, в Соединенных Штатах полномочия, которые не перечислены в Конституции, считаются принадлежащими Конгрессу США (положение отд. 8 ст. 1, согласно которому «Конгресс имеет право… издавать всякие законы, которые будут необходимы и уместны для применения упомянутых и других полномочий, присвоенных этой конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо его органу»). Является ли это нарушением республиканской формы правления? Не является, потому что заранее известно, что у Конгресса открытый перечень полномочий, и, соответственно, когда он осуществляет какое-то полномочие, которое прямо в Конституции не указано, он действует правомерно в силу широкого усмотрения, данного ему американской конституцией. Но это не очень хороший пример для подражания. Для современных конституций такой способ закрепления полномочий непростителен, потому что основная идея конституционного строя заключается в том, чтобы по возможности четко закрепить все возможные полномочия за конкретными органами власти или заложить принципы распределения этих полномочий в самой конституции. Но учитывая возраст Конституции США, недостатки подобного рода ей можно простить.
Подытожим: когда мы видим, что Россия – республика, это означает, что устройство российской государственной власти должно подчиняться вышеуказанным требованиям. Учитывая, что республиканская форма правления составляет основу конституционного строя России, эти требования должны оставаться неизменными и проводиться во всех нормах Конституции, касающихся государственного устройства, несмотря на какие-либо их изменения в будущем.
Итак, мы каждый раз убеждаемся в том, для чего нужны основы конституционного строя: для того чтобы внутри самой Конституции обеспечить стабильность и устойчивость ее норм, потому что, несмотря на то что Конституция сама намного более стабильна, чем законодательство, в силу высшей юридической силы и прямого действия, тем не менее, она сама тоже может меняться. Эти изменения нужны для того, чтобы приспосабливаться к новым условиям жизни. Но для этого не требуется всякий раз принимать новую конституцию: это слишком большой удар по обществу. Зачастую изменения возможно осуществить путем внесения поправок. А как можно отличить, когда поправки изменяют конституцию, а когда приводят к тому, что создается фактически новая конституция? Критерием служит неизменность основ конституционного строя: любые изменения основ конституционного строя есть признак принятия новой конституции.
Глава 14Принцип разделения властей
§ 1. Принцип разделения властей традиционно понимается как институциональное обособление в рамках одной власти различных её проявлений с тем, чтобы разные функции государства осуществлялись разными органами по большей части самостоятельно.
Ст. 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым признается, что в рамках единой государственной власти существуют разные ее проявления (законодательное, исполнительное, судебное), которые реализуются специальными органами, самостоятельными в осуществлении своих полномочий. Строго говоря, неверно говорить о принципе разделения властей, поскольку нет никаких разных властей, нет отдельно законодательной или исполнительной власти. Государственная власть – одна, не может быть несколько государственных властей, но возможно говорить, что сама эта власть внутри себя подразделяется на отделы, или на ветви.
Любая система разделения властей всегда предусматривает такое понятие, как система сдержек и противовесов. Поскольку главное предназначение принципа разделения властей состоит в том, чтобы охранять свободу людей от злоупотреблений власти, смысл системы сдержек и противовесов – так распределить властные полномочия между различными ветвями, чтобы ни одна ветвь власти не была столь могущественна, чтобы подавить другие ветви власти. Этого можно достичь, если, с одной стороны, помимо основной функции каждую ветвь власти наделят полномочиями по осуществлению других, так сказать, непрофильных функций, а с другой стороны, каждая функция государства для своего осуществления будет требовать участия в той или иной мере всех ветвей власти. Вследствие этого ни одна ветвь власти не будет монопольно владеть какой-либо функцией государства.
Если мы предоставляем каждой ветви власти некоторые полномочия, которые, по существу, должны были бы принадлежать другой ветви власти, то тем самым мы даем одной ветви возможности сдержать или контролировать другую. Это возможно потому, что подобное распределение и перераспределение осуществляется в отношении одной и той же государственной власти. Раз это происходит в рамках одной государственной власти, мы можем перераспределять те или иные властные полномочия между разными органами.
Традиционно выделяются три большие ветви власти. Но такое деление условно; можно выделить и 6, и 10, и 50. Принципиальным является не количество ветвей (или органов власти), а деление государственной власти по основным функциям: законодательная, исполнительная и судебная.
§ 2. Законодательная функция означает возможность принятия нормативных правовых актов, то есть актов, содержащих правила поведения людей, рассчитанных на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц. Законодательная власть имеет своим предназначением принятие законов, то есть нормативных правовых актов самой большой юридической силы (кроме Конституции). Иными словами, законодательная власть призвана создавать правила поведения.
Власть есть не что иное, как возможность предопределять поведение людей. Предопределять поведение людей – это не установление правила в каждом конкретном случае post factum, а, наоборот, определение этого правила заранее единым образом для всех раз и навсегда, потому что только таким образом мы можем предугадывать, корректировать, направлять поведение людей. В этом смысле законодательная власть может рассматриваться как самая сильная, самая важная власть, поскольку она может предопределять поведение в том числе и всех других ветвей власти.