Законодательная власть, создавая правила, может ограничить или усилить исполнительную, потому что исполнительная власть имеет своим предназначением исполнение законов. Именно исполнительная власть обладает ресурсами, чтобы претворить законы в жизнь: создает условия для их реализации, зачастую сама реализует и контролирует исполнение этих законов. Исполнительная власть может быть больше, а может быть намного меньше законодательной власти – всё зависит от того, о каком участии государства в жизни общества мы говорим. Там, где государство создает огромное количество публичных услуг, конечно, исполнительная власть огромна, потому что необходимо наладить создание и предоставление этих благ. Напротив, там, где участие государства в экономике очень незначительно, исполнительная власть и по своим ресурсам, и по объему своих полномочий незначительна. Например, если государство берет на себя функции только охраны правопорядка и своих внешних границ, то исполнительная власть сводится только к управлению вооруженными силами и полицией и их организации.
Во всех современных государствах исполнительная власть – самая большая и самая сильная, потому что именно она обладает ресурсами: людьми, оружием, различным оборудованием и деньгами. У законодательной власти практически ничего из этого нет. Законодательной власти для придумывания и принятия правил поведения практически ничего из этого не нужно. А вот исполнительной власти для того, чтобы эти правила реализовать, требуются ресурсы, и поэтому они находятся в ее руках.
Законодательная власть может поставить использование исполнительной властью ресурсов под свой контроль. Это осуществляется через утверждение законодательной властью государственного бюджета. Во всех странах бюджетные полномочия парламента являются самым могущественным проявлением законодательной власти, поскольку именно законодательная власть одобряет использование средств бюджета – основного источника государственных ресурсов – на определенные нужды в определенном объеме. Через перераспределение бюджетных ассигнований законодательная власть может заставить изменить направление государственной политики в любой сфере.
§ 3. Судебная власть предназначена для осуществления правосудия.
С формально-юридической точки зрения, правосудие – это разрешение споров о праве и других юридических дел на основе права, осуществляемое независимым органом государственной власти в специальной процессуальной форме. Таким органом выступает суд, поскольку только он обладает необходимыми характеристиками: судьями могут быть только профессионалы в сфере права, обладающие необходимыми качествами (ст. 119 Конституции РФ); судьи, составляющие состав суда при рассмотрении конкретного дела, должны обладать независимостью и беспристрастностью (ч. 1 ст. 120 Конституции); рассмотрение и разрешение судом дела осуществляется в рамках процессуальной формы, представляющей собой систему процессуальных гарантий доверия к суду, каковой выступает вид судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции).
С ценностной точки зрения правосудие – это оценка самого процесса разрешения спора и его результата как соответствующих идее права как искусства добра и справедливости. То законодательство, которое принимается в государстве, необязательно являет собой правопорядок, потому что право в целом – это определенные ценности и законодательство может не в полной мере отражать их или даже противоречить им. В конце концов, даже ценности, закрепляемые в Конституции, могут не соответствовать правовым идеям, которые существуют вечно, вне зависимости от воли и сознания людей (идея естественного права). Учитывая сказанное, правосудие с ценностной точки зрения означает, что процесс и результат разрешения споров судов должны соотноситься со сложившимся в обществе представлениями об идеальном, справедливом разрешении этого спора. С этой точки зрения не будет считаться правосудием разрешение дела нацистским судом, применяющим расовые законы.
Когда говорят о правосудии, речь идет о том, что правосудие – это особый процесс рассмотрения дела с предоставлением участникам специальных гарантий для того, чтобы сделать сам процесс соответствующим высоким конституционным ценностям. К числу таких гарантий Конституция относит, к примеру, запрет пыток (ч. 2 ст. 21 Конституции РФ), запрет использования доказательств, полученных с нарушением закона (ч. 2 ст. 50 Конституции), предоставление права не свидетельствовать против самого себя (ч. 1 ст. 51 Конституции), открытое разбирательство дела на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 1 и 3 ст. 123 Конституции).
Почему правосудие выделяется как вид деятельности, хотя разрешение конфликтов осуществляет и исполнительная власть, а конституционное правосудие, результатом которого может явиться не только лишение законов силы, но и формулирование обязательных для всех правил поведения, чрезвычайно близко к законодательной власти? Правосудие как вид государственной власти отличается от всех других тем, что осуществляется независимым органом власти. Никакой другой орган таким качеством не обладает. Только судьи подчиняются Конституции и законам – и ничему другому (ч. 1 ст. 120 Конституции РФ). Мировой судья, судья районного суда, судья суда субъекта федерации или судья Верховного Суда – все они независимы не только друг от друга, но и от других органов государственной власти и от кого бы то ни было. Притом они независимы не только от внешнего давления (никто не вправе указывать судье, как следует разрешить дело), но и сами от себя, от своих симпатий и предубеждений – это называется беспристрастностью.
Суд через осуществление правосудия реализует контроль за решениями, действиями (бездействием) органов исполнительной власти: если такие акты являются незаконными, суд признает их незаконными, лишает их юридической силы. Через оспаривание законов, других нормативных правовых актов судебная власть осуществляет контроль как за законодательной властью, так и за исполнительной: акты, признанные судом не соответствующими Конституции или закону, также утрачивают силу. Таким образом, судебная власть может лишить акты всех других властей юридической силы, контролирует их, заставляет их действовать в рамках закона. С этой точки зрения судебная власть – самая сильная.
§ 4. Разные ветви власти комплектуются по-разному.
Судьи назначаются, а не избираются. Главная причина этого состоит в том, что судьями должны становиться профессионалы, которые смогут осуществлять правосудие независимо. Судьи не избираются, потому что сама необходимость избрания, участия в выборах – потенциальная угроза независимости, а независимость – чуть ли не главный признак, отличающий суд от других органов государственной власти. Помимо этого, когда граждане выбирают какое-то лицо, предполагается, что выберут того, кто лучше всех сможет осуществлять эти полномочия, а граждане вряд ли могут определить без наличия у них особого опыта и без специальной проверки, кто из кандидатов будет лучше выполнять судейскую работу: чтобы разобраться, кто может стать судьей, надо оценить не только высокие профессиональные данные, но и специфические личные качества каждого кандидата.
В таких условиях, конечно, лучше сделать так, чтобы судей назначал какое-то квалифицированное лицо (например, Совет Федерации – для судей высших судов или президент – для всех остальных судей), при этом это лицо не должно само выбирать, кого назначить: кандидатуры должны предлагать другие квалифицированные лица (например, президент – для судей высших судов или председатель Верховного Суда – для всех остальных судей) для назначения с тем, чтобы кандидат был или одобрен, или отклонен.
Должностные лица органов исполнительной власти практически всегда назначаются. Причина этого состоит в том, что законы должны исполнять профессионалы. Чем более сложным становится общество, чем более разнообразными становятся государственные функции, тем больше требуется профессионалов в исполнительной власти. Считается, что лучших профессионалов могут выбрать сами профессионалы. Конечно, это далеко не всегда и не везде осуществляется. Однако эффективность бюрократии напрямую зависит от ее способности терпеть в своей среде профессиональных людей. Как только уровень профессионализма бюрократов падает ниже критического значения, бюрократия деградирует и разлагается, что неизбежно приводит к ее полной и зачастую насильственной смене.
Требуются ли особые познания для людей, принимающих законы? На первый взгляд кажется, что как раз законодательная власть должна быть самой квалифицированной, причем членами парламента должны становиться не только и не столько юристы, сколько люди разных специальностей, хорошо знающие жизнь и людей. Юрист может подсказать, как лучше написать закон, какие формулировки лучше выбрать, как закон структурировать, как вписать его положения в систему законодательства, но какие конкретно идеи вложить в этот закон, должны образом способно оценивать лишь люди, хорошо представляющие суть отношений, которые предполагается регулировать этим законом.
Несмотря на это, во всех странах мира никаких особых требований в плане наличия специальных познаний к кандидатам в члены парламента не предъявляется. Почему? Существует довольно распространенное заблуждение, состоящее в том, что коллективное обсуждение чего-либо, коллективный труд способны восполнить недостаток знаний и умений отдельных участвующих в этом труде лиц – как будто собравшиеся вместе 100 дураков вдруг от этого сделаются умными. Причина кроется в народовластии, которое предполагает, что власть все-таки должна избираться. Почему избирают всегда именно законодательную власть? Потому что только законодательная власть принимает законы, по которым работают другие ветви. И с точки зрения конституционного правила о том, что народ осуществляет свою власть через лиц, которых он избирает (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), создание правил таким образом контролируется народом, как будто последний сам заседает в парламенте, сам создает правила, которым сам же и будет подчиняться. Установление же цензов, т. е. требований к кандидатам (образовательного, имущественного, профессионального), всегда будет препятствием к действительному народовластию.