Из-за того что все ветви власти так комплектуются, необходимо избирать законодательную власть, которая, учитывая существо законодательной работы, будет контролировать все другие ветви. Несмотря на то что все ветви власти считаются самостоятельными, на самом деле в идейном отношении они зависимы от законодательной власти. Законодательная власть, наблюдая, как исполняются законы, как их применяют суды, может корректировать деятельность этих властей, изменяя законы. Суды, в свою очередь, через толкование закона могут создавать новые нормы, исправлять недостатки законодательства, однако последнее слово все равно остается за законодательной властью, которая может прямо запретить те нормы, которые вырабатываются судами.
§ 5. В то же время принцип разделения властей требует поддержания равновесия между разными ветвями власти.
Идея принципа разделения властей состоит в том, чтобы один орган или один человек не смог соединить в своих руках всю власть; вся власть искусственно разделяется для того, чтобы не было деспотизма. Когда один человек сам принимает закон, сам исполняет его и сам судит, из этого получается деспотизм: такой человек будет бесконтролен, будет подгонять всякие законы под свои нужды и делать так, чтобы он сам никогда никакой ответственности не подлежал. Исторически принцип разделения властей возник, конечно, для того чтобы бороться с абсолютными монархиями, и первым делом выделилась законодательная власть – чтобы ограничить возможность монарха в осуществлении бюджетных полномочий, а именно в возможности формировать доходы бюджета за счет подданных.
Соответственно, нельзя предоставлять одной ветви власти все полномочия в одной сфере; их лучше всего разделить между ветвями. Тем самым мы не допустим создания в каждой области управления монстра, обладающего всей полнотой власти. Не может превращаться в такого деспота и законодательная власть.
Поэтому право создавать правила поведения принадлежит не только законодательной власти, но и исполнительной: исполнительная власть в развитие законов вправе осуществлять подзаконное регулирование, обеспечивая возможность эффективного исполнения законов. При этом приоритет в регулировании остается за законодательной властью, поскольку юридическая сила законов выше силы подзаконных актов.
Даже суды в известной мере творят право, т. е. вырабатывают правила поведения. Это делают любые суды при толковании закона, рассматривая дела. Обобщение этих правил осуществляется Верховным Судом в рамках реализации его конституционного полномочия по предоставлению разъяснений по вопросам судебной практики (ст. 126 Конституции РФ). Но основная функция исправления законодательства, приведения его в соответствие Конституции РФ принадлежит Конституционному Суду, который не только лишает законы силы, не только толкует положения Конституции, давая тем самым ориентир и законодателю, и правоприменителю, но и может вводить временное правовое регулирование любых отношений во избежание нарушения конституционных прав.
§ 6. Если президент РФ не принадлежит ни к какой ветви власти, значит ли это, он выведен из-под действия принципа разделения властей? Конечно нет.
Президент осуществляет государственную власть. Значит, если он не входит ни в одну из ветвей власти, он осуществляет все эти направления вместе. Любой глава государства всегда осуществляет помилование, и это является проявлением судебной власти. Он участвует в назначении судей. Президент активно участвует в законотворческой деятельности: в частности, вносит в парламент законопроекты, может отклонять принятые парламентом законы, принимает нормативные правовые акты – указы. Президент обладает полномочиями в сфере исполнительной власти – в частности, осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, общее руководство Правительством. Он вправе отменять постановления и распоряжения Правительства.
Реализуя все эти полномочия, президент действует в рамках принципа разделения властей, поскольку на него всякий раз распространяются те ограничения, которые вытекают из этого принципа. Если президент осуществляет полномочия исполнительной власти, в этом случае он обязан соблюдать ограничения, установленные для исполнительной власти, т. е. действовать в соответствии с законом, не нарушать его. Иначе его действия могут быть признаны судом незаконными. Внесенный президентом законопроект может быть отклонен парламентом, и президенту придется с этим смириться. Вето президента может быть преодолено парламентом.
Таким образом, основы конституционного строя, и принцип разделения властей в частности, распространяются на все органы власти, включая президента РФ.
Глава 15Принцип правового государства
§ 1. Российская Федерация – правовое государство (ч. 1 ст. 1 Конституции). Понятие правового государства складывается чуть ли не исключительно из того содержания, которое вкладывает в это понятие сама Конституция в различных ее частях.
Вообще говоря, идея правового государства означает ограниченность государства правом. Государство может рассматриваться как правовое, когда оно в своих действиях полностью подчиняется именно праву, а не закону. Для конституционного права противопоставление права и закона – это противопоставление законодательства в широком смысле (всего массива нормативных правовых актов) тем целям (ценностям), которые заложены в Конституции. Эти ценности суть не что иное, как правовые идеи. Поэтому, когда говорят о правовом государстве, имеют в виду, что само государство служит каким-то внешним для себя целям и достижение их возможно только с помощью средств, которые не могут войти в противоречие с конституционными правовыми ценностям. С этой точки зрения не выглядит преувеличением мысль Г. Еллинека о том, что государство – это не какая-то социальная, культурная, экономическая сущность, а государственное (конституционное) право.
§ 2. Первая фундаментальная идея, которая лежит в основе правового государства вообще и в основе отечественной Конституции, состоит в том, что
Статья 2
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
Если в каком-то государстве человек, его права и свободы не являются высшей ценностью, это не правовое государство. Это главная правовая ценность. Основная задача государственной власти – обеспечивать реализацию и защиту прав и свобод человека. Соответственно, все правовые нормы российского государства должны быть призваны обеспечить реализацию прав человека. Их содержание должно определяться в зависимости от того, насколько предлагаемое правило будет способствовать реализации прав человека. Все другие положения Конституции РФ должны трактоваться в свете этой сверхидеи.
При этом человек, с одной стороны, и его права и свободы – с другой, обособляются, хотя и то и другое признается высшей ценностью. Конституция отделяет человека как физическое существо от его юридической сущности, потому что человек сам по себе, вне зависимости от предоставления ему каких-то прав, имеет самостоятельное конституционное значение, и это выражается в категории достоинства личности. Человек сам по себе и те права и свободы, которые ему даются, имеют одинаковую ценность.
К сожалению, до сих пор идея признания прав и свобод человека высшей ценностью повсеместно оспаривается.
Исторически в нашей стране всегда человек существовал для государства. Если мы посмотрим на древние государства, то увидим, что человек – часть этого социума, полиса, государства, и только в этом качестве он интересен. Если мы возьмем Средние века, тогда личность человека вообще не имела никакой ценности: ценность человеку придавало то, что он рассматривался как носитель христианской идеи, «человек есть тварь, получившая повеление стать богом». И только со временем появляется и крепнет идея о самоценности человека. Окончательно это стало ясно после Второй мировой войны, когда юридически оформилась идея того, что сам по себе человек – это главная ценность.
Идея любого конституционного права и вообще правового государства заключается, соответственно, в том, чтобы дать возможность человеку реализовывать самого себя. Поэтому главной ценностью конституционного права выступает свобода. И если ценность представляет человек, то человек – это уже не просто биологическое существо, а лицо, т. е. мыслящий субъект, творящий свою жизнь, преобразующий действительность и ответственный за нее. Когда говорят о высшей ценности прав человека, подразумевают, что человеку дается полная свобода в реализации этих прав и свобод: он сам решает, реализовывать ли их и каким образом. В основе всего правового государства лежит свобода личности, которая наделяется правами.
Но кто же наделяет человека правами?
Естественное право отвечает на этот вопрос так, что человек уже в силу своей природы обладает некоторыми естественными правами и свободами, присущими ему вне зависимости от признания этого обстоятельства государством или обществом. Поэтому эти права могут считаться неотчуждаемыми. Государство может бороться с признанием этих прав, но это будет означать, что государство борется против природы человека, а потому его борьба в конце концов обречена на провал.
Другое объяснение состоит в том, что человек от природы – страшное животное, которое преобразилось в разумное существо посредством разумного общения с другими. Люди собрались вместе, чтобы прекратить войну всех против всех, отказавшись от своей свободы, заключив общественный договор, по которому создали государство, способное обуздать дикий нрав договаривающихся. И государство возвращает людям их права, положив им в целях всеобщего мира и процветания определенные границы.
Разница между этими классическими подходами состоит в том, что в первом случае у людей объективно есть эти права и свободы в силу самого их существования, и государство должно с этим смириться, признавать и защищать эти права и свободы. Во втором случае у людей никаких прав нет: государство само решает, какими правами наделить своих граждан и где провести границу этих прав.