Федерации также делятся на национальные и территориальные. В национальных федерациях отдельные субъекты представляют собой территории компактного проживания какого-либо народа. В территориальных федерациях территории конкретных субъектов федерации образованы исходя из исторических или географических причин. Россия – национально-территориальная федерация, т. е. часть ее субъектов образована условно по национальному признаку (сюда традиционно относят республики), а часть – по территориальному (например, большинство областей). Такое положение дел есть следствие реализации ленинской идеи о необходимости формирования федерации народов, в которой все они будут равны при обеспечении права каждого на самоопределение вплоть до отделения, которая самому создателю советского государства представлялось временным решением (до победы мировой революции) проблемы, однако стало постоянным. В настоящее время Россия состоит из областей, республик, краев, автономных округов, городов федерального значения и автономной области, которые, несмотря на различия в наименованиях, признаются равноправными (ч. 1 ст. 5 Конституции).
§ 2. Почему образуются федерации? Какие преимущества дает эта форма территориального устройства государства?
Во-первых, федерации делают государства более устойчивыми, т. к. позволяют создать условия, при которых люди, отличающиеся друг от друга по языку, религиозной или национальной принадлежности, особенностями уклада жизни и пр., могут жить в одном государстве. Именно федерации способствуют тому, чтобы различные нации могли реализовать свое самоопределение без выхода из состава государства. Каждое государство стремится обеспечить свою целостность, а значит, пытается всеми способами удержать людей, отличающихся от своих сограждан и компактно проживающих на определенной территории этого государства, от того, чтобы выйти из состава этого государства и управлять своей жизнью так, как хотят именно они.
Федерация дает таким людям желаемое, вследствие чего необходимость в отделении отпадает: все составляющие части территории страны наделяют особыми правами, обеспечивая возможность принятия самостоятельных решений по важным для них вопросам, обеспечивая возможность для представителей их населения принимать участие в выработке общих для всего государства решений, дают возможность формировать собственные доходные источники и осуществлять финансирование важных для этих людей программ развития этих территорий. Тем самым вырабатывается такой механизм принятия решений, который предполагает диалог центра и регионов, что позволяет, с одной стороны, регионам донести свою точку зрения по любым вопросам до центральной власти, а с другой стороны, последней – понять, что происходит в стране. Благодаря этому создаются такие условия общения, при которых представители разных национальных, религиозных и пр. меньшинств чувствуют уважительное к себе отношение и получают возможность не утратить свою идентичность.
Во-вторых, федерации позволяют более эффективно использовать ресурсы всей страны для достижения задач, стоящих перед государством и обществом. Дело в том, что централизованное управление достаточно большими территориями или группами людей практически всегда абсолютно неэффективно – вследствие отсутствия или недостатка необходимой для принятия и реализации решений достоверной информации (что происходит в регионах, каковы особенности ситуации в каждом из них, существуют ли факторы, препятствующие реализации принятого решения или искажающие его цели и т. д.). Для того чтобы управление было эффективным, надо знать, какие и где существуют проблемы, в чем состоят причины этих проблем, какие решения этих проблем в данных условиях будут оптимальными. Совершенно очевидно, что этими сведениями владеют люди на местах и не владеют люди в центре. Помимо этого, в разных регионах могут требоваться разные решения даже похожих проблем.
Конечно, можно сказать, что общегосударственная власть может корректировать свои решения, если увидит, что их реализация на местах хромает. Однако помимо того, что нет никаких гарантий того, что центральная власть вообще способна на коррекцию осуществимой политики или на ее оперативное изменение, в централизованной системе управления объективно существуют задержки и искажения в передаче информации. Центральная власть полностью зависит от полноты и достоверности информации о реализации принятых ею решений, однако не гарантировано, что эта информация не искажается на местах или в самом центре. С того момента, как центральная власть получила сигнал с мест, до момента принятия ею решения о корректировке ситуация на месте может измениться, вследствие чего предпринятая корректировка станет бесполезной. Как Ахиллес никогда не догонит черепаху, так и решения, принимаемые центральной властью для корректировки прежней политики, вследствие названных факторов никогда не будут полностью учитывать местные условия, а значит, будут не вполне (или вовсе не-) эффективными.
Поэтому для эффективного управления требуется его децентрализация, когда проблемы регионов решает региональная власть, а общегосударственная принимает решения по общегосударственным, т. е. общим для всех регионов, проблемам. Соответственно, использование государственных ресурсов будет лучше осуществляться, если мы дадим возможность на местах определять, что регионам лучше, полезнее и т. д., а значит, требуется также распределить ресурсы между общегосударственной и региональными властями.
В-третьих, существует достаточно сильная гипотеза, что федерация непосредственно связана с демократической формой правления, вследствие чего полное осуществление демократического режима возможно только в федерациях. Эта гипотеза вытекает из приведенных выше причин. Если население определенной территории лучше знает, что на ней происходит, то именно эти люди и должны принимать решение о вопросах управления территорией (на этом основан ценз оседлости как ограничение активного избирательного права). Раз региональные власти лучше знают проблемы своих регионов, чем кто-то далеко в центре, то у них должна быть возможность решать эти проблемы самостоятельно, сообразно своим особенностям. В свою очередь, формирование региональных органов власти должно осуществляться демократическим путем, т. к. демократия предполагает осуществление власти народа там, где этот народ проживает. Однако не было бы смысла избирать свою собственную власть, которая бы ничего не могла бы решать самостоятельно и полностью зависела от центральной власти. Значит, у региональной власти должна быть собственная компетенция, что позволит народу, проживающему на определенной территории, через избранные им органы региональной власти принимать решения о лучшем управлении этой территорией. Очевидно, что это в полной мере возможно только в федеративном государстве.
§ 3. Основы конституционного строя определяют пять принципов федеративного устройства России: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации, равноправии и самоопределении народов в России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Здесь я рассмотрю те из них, которые определяют всю механику российского федерализма.
§ 4. Распределение государственных полномочий между федерацией и субъектами федерации – важнейший вопрос функционирования федеративного государства, объясняющий, как всё устроено.
Напомню: когда мы говорим о федерации, имеется в виду, что субъекты федерации в некоторой степени похожи на государства, в связи с чем Конституция в ч. 2 ст. 5 упоминает, что республики – это государствоподобные образования. Вследствие этого каждый субъект федерации характеризуется некоторыми признаками государства: наличием территории, проживающим на ней населением, публичной властью, гербом, флагом и другими атрибутивными признаками. Так, Конституция упоминает, что каждый субъект РФ обладает своей конституцией (уставом) и законодательством (ч. 2 ст. 5), своей территорией (ч. 3 ст. 67), в определенных пределах обладает и всей полнотой государственной власти (ч. 2 ст. 11, ст. 73).
Выявление физических границ территорий необходимо для установления пределов осуществления публичной власти, а именно – в пространстве и по кругу лиц. Российская Федерация с физической точки зрения состоит из входящих в ее состав территорий, лугов, полей и рек. Но одновременно эти луга, поля и реки составляют территории субъектов РФ, потому что территория Российская Федерация состоит из территории ее субъектов, а также внутренних вод и территориального моря, а также воздушного пространства над ним (ч. 1 ст. 67 Конституции). Соответственно, нужны правила, разграничивающие возможности осуществления публичной власти на одной территории между федерацией и конкретным ее субъектом.
Этой цели служит разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Разграничение предметов ведения и полномочий и составляет существо федерации, потому что без такого распределения не будет федерации.
§ 5. Под предметом ведения понимают сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции соответствующего публично-правового образования.
Власть – это способность предопределять поведение людей, то есть заранее указывать, как себя следует вести в той или иной ситуации. Регулирование сферы общественных отношений означает создание обязательных для исполнения правил поведения, в том числе посредством принятия нормативных правовых актов. Под публично-правовым образованием обычно понимается носитель публичной власти, т. е. Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. В свою очередь, компетенция – это совокупность прав и обязанностей. Следовательно, «разграничить предметы ведения» означает определить того субъекта, который вправе принимать обязательные правила поведения в определенной сфере жизни, т. е. осуществлять публичную власть. Если мы скажем, что это предмет ведения субъекта федерации, это будет означать, что только субъект вправе подвергнуть эту сферу общественных отношений регулированию, а федерация этого делать не вправе.