В свою очередь, предмет полномочий есть не то же самое, что предмет ведения. Полномочия органа государственной власти – права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.
С одной стороны, между предметом ведения и предметом полномочий есть пересечение: если предмет ведения – область общественных отношений, которые можно регулировать, то предмет полномочий – право регулировать эти отношения. Так, если говорят, что предметом ведения Российской Федерации является производство ядовитых веществ, это означает, что никто, кроме федерации, не может создавать правила поведения в этой области. Федерация может воспользоваться своими возможностями и установить правила поведения в этой сфере, а может оставить эту область общественных отношений безо всякого регулирования. Предмет полномочий здесь будет в том, что решать, какими именно будут эти конкретные правила поведения в этой сфере, вправе исключительно федерация. Федерация может реализовывать эти полномочия сама, а может передать их субъекту федерации, оставив за собой соответствующий предмет ведения.
С другой стороны, предмет полномочий – это не только создание правил поведения, но и вопрос обеспечения реализации этих правил, т. е. создание условий соблюдения этих правил, включая необходимость для самого публично-правового образования исполнять эти правила, а также принуждение других лиц к соблюдению этих правил. Например, принятие федерального закона, предусматривающего обязанность государства по предоставлению каждому российскому гражданину футбольного мяча, влечет необходимость выделения средств из федерального бюджета на приобретение мячей, организацию их закупки и распределения их среди граждан. Выполнение этих действий и составляет полномочия федеральных органов государственной власти по реализации принятого решения.
§ 6. Существует множество моделей разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации. Так, можно стремиться к полному отграничению компетенции федерации и субъектов, не допуская их пересечения. В этом случае в конституции можно исчерпывающим образом определить предметы ведения и полномочий федерации, отдав всё остальное в ведение субъектов, либо сделать наоборот. Можно стремиться к тому, чтобы помимо размежевания предметов ведения и полномочий федерации и субъектов предусмотреть возможность их совместного ведения. В этом случае в конституции можно определить приоритет регулирования предмета совместного ведения, отдав его либо федерации, либо субъектам.
§ 7. Российская Конституция предусматривает сложную, многошаговую систему распределения предметов ведения и полномочий.
α) Первичное распределение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами осуществлено в Конституции. Выделяются предметы ведения и полномочий, составляющие исключительную прерогативу федерации (ст. 71, чч. 1, 5 ст. 76), предметы совместного ведения и полномочий (ст. 72), в рамках которых установлен приоритет федерации (чч. 2 и 5 ст. 76), а также предметы исключительного ведения и полномочий субъектов федерации, которые сформированы по остаточному принципу (ст. 73, чч. 4 и 6 ст. 76).
Изучение конкретных предметов ведения и полномочий приводит к выводу о том, что субъекты РФ практически не имеют собственных предметов ведения, т. к. подавляющее большинство сфер общественных отношений попадают либо в сферу исключительного ведения федерации, либо в сферу совместного ведения. В силу этого российский федерализм ближе к модели централизации, чем к модели децентрализации.
β) Вторичное распределение полномочий между федерацией и субъектами осуществляется применительно к предметам совместного ведения.
Дело в том, что реализация полномочий и федерацией, и субъектами в рамках совместного ведения (ст. 72) чрезвычайно неудобна. С одной стороны, эти области отношений часто оставались без внятного регулирования и обеспечения реализации принятых решений, т. к. никто из публичных субъектов не хотел брать на себя ответственность за это, кивая на другого (если все совместное – значит, ничье). С другой стороны, субъекты федерации, регулируя в инициативном порядке эти области отношений, впоследствии попадали в неудобное положение, когда федерация вводила принципиально иное регулирование этих отношений. Наконец, камнем преткновения являлись и вопросы финансового обеспечения реализации полномочий по совместному ведению, из-за которых субъекты федерации, испытывающие дефицит финансовых ресурсов, не желали брать на себя дополнительные обязательства.
Поэтому стала ясна необходимость разделить полномочия по совместному ведению на те полномочия, что будут регулироваться и осуществляться только федерацией, и те, что будут регулироваться и осуществляться только субъектами федерации. Это было произведено федерацией в одностороннем порядке, через принятие федерального закона. В п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было выделено более 100 вопросов, отнесенных к полномочиям субъектов федерации. По другим вопросам совместного ведения субъекты федерации вправе осуществлять регулирование, если только по этим вопросам отсутствует федеральное регулирование. Федерация же вправе осуществлять регулирование вопросов совместного ведения во всей полноте, невзирая на указанное разграничение.
В чем причина такого асимметричного подхода? Дело в том, что Конституция не предусматривает никаких гарантий интересов субъектов федерации при распределении и перераспределении полномочий по совместному ведению. Из-за того что в вопросах совместного ведения федеральные законы всегда имеют приоритет над законами субъекта федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции), федерация может проводить любую политику в этой области, а субъекты не могут ничего этому противопоставить.
γ) Несмотря на то что первичное распределение предметов ведения и полномочий осуществлено в Конституции, допускается их перераспределение посредством заключения Федеративных и иных договоров. Поскольку это предусмотрено ч. 3 ст. 11 Конституции, составляющей основы конституционного строя, такое возможное изменение положений ст. 71–73 Конституции с правовой точки зрения является корректным. Естественно, что возможно подобным образом пересмотреть и результаты вторичного разграничения предметов ведения и полномочий.
Федеративный договор по поводу распределения предметов ведения и полномочий предполагает взаимосогласование воли федерации, с одной стороны, и всех субъектов федерации – с другой. В 1992 году были заключены отдельные Федеративные договоры между федерацией и республиками, федерацией и автономными округами/автономной областью, федерацией и краями, областями, городами федерального значения. С принятием Конституции 1993 года они утратили свое значение (абз. 4 п. 1 раздела второго, «Заключительные и переходные положения»).
В то время как Федеративные договоры предполагают заключение соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между всеми субъектами, с одной стороны, и федерацией – с другой, иные договоры предполагают возможность разграничения предметов ведения и полномочий между конкретным субъектом федерации и федерацией. Эта возможность делает Конституцию очень устойчивой, позволяя, например, принимать в состав Российской Федерации новых субъектов, выдвигающих для этого особые условия, без изменения положений Конституции о федерализме.
Тем не менее при заключении таких договоров возникает вопрос о соблюдении равноправия субъектов РФ между собой и в отношениях с федерацией (чч. 1 и 4 ст. 5 Конституции). Как мы помним, принцип равенства не запрещает обоснованной дифференциации, что имеет место тогда, когда в основу различия кладется объективное, вытекающие из существа этих отношений основание. Таким основанием для допустимой дифференциации субъектов РФ может служить объективное различие субъектов РФ между собой, выражающееся в особых природных, климатических, социально-экономических условиях, не позволяющих конкретным субъектам равным с другими субъектами федерации образом эффективно обеспечивать реализацию конституционных прав и свобод граждан. В подобных случаях между субъектом федерации и федерацией может быть заключен договор о разграничении предметов ведения и полномочий в той части, в которой это необходимо для выравнивания возможностей субъектов федерации эффективно осуществлять свои полномочия.
δ) Помимо распределения предметов ведения и полномочий, Конституция предполагает возможность передачи осуществления полномочий от одного публичного субъекта к другому без передачи соответствующего предмета ведения.
Во-первых, федерация может через указание в федеральном законе в одностороннем порядке (чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ) передать реализацию своих полномочий по предмету совместного ведения субъекту федерации. Иными словами, федерация может так выстроить работу разных уровней публичной власти по осуществлению совместного ведения, что регулирование отношений осуществляется одним (федеральным) уровнем, а реализация этого регулирования – другим (субъектом федерации). Так, осуществляя регулирование какой-то сферы общественных отношений в рамках совместного ведения, федерация может помимо установления прав и обязанностей субъектов соответствующих отношений указать, что порядок осуществления этих прав и обязанностей будет определен субъектом федерации. Посредством такого указания федерация передает реализацию своих полномочий по обеспечению действия этих правил субъекту. Последний в силу такого указания будет обязан принять на себя осуществление этих обязанностей, т. к. в силу федерального закона именно он станет обязанным лицом по отношению к правообладателям. Однако в силу того, что субъект федерации в данном случае реализует не свои, а чужие полномочия, федерация обязана давать субъекту на это средства (через предоставление субвенций). Этим данная ситуация отличается от вторичного распределения полномочий (β), когда федерация выделяет субъектам полномочия по совместному ведению для их осуществления за их собственный счет.