Во-вторых, возможно заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации о передаче осуществления части своих полномочий как в ту, так и в другую сторону (чч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ).
§ 8. Подводя итоги сказанному, разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации можно кратко выразить следующим образом.
Предметы ведения и полномочий делятся:
1) на вопросы исключительного ведения федерации;
2) вопросы исключительного ведения субъектов;
3) вопросы совместного ведения федерации и субъектов, которые поделены на те, что:
a. финансируются за счет Российской Федерации;
b. финансируются за счет субъектов.
Разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется:
1) Конституцией;
2) Федеративными договорами;
3) договорами федерации с конкретными субъектами федерации;
4) федеральным законом – в отношении вопросов, отнесенных к совместному ведению.
§ 9. Основная проблема федерализма заключается не в распределении полномочий между центром и регионами, а в распределении расходов на осуществление полномочий. Дело в том, что осуществление полномочий – это огромные расходы и огромный труд. Например, осуществление обороны предполагает не только набор и обучение военнослужащих, но и создание организационной структуры по управлению войсками, материально-техническое снабжение военнослужащих всем необходимым, постоянную закупку вооружения и боеприпасов и т. д. Обладание федерацией этим полномочием сопряжено для нее с огромными расходами на его осуществление.
Российская Федерация и 85 субъектов Российской Федерации – это 86 разных субъектов права, каждый из которых имеет на праве собственности имущество, которым в силу ч. 2 ст. 8 и ч. 2 ст. 35 Конституции он вправе распоряжаться по своему усмотрению. Другие субъекты права не могут распоряжаться этим имуществом. Федерация не вправе распоряжаться имуществом субъектов федерации, а субъект – имуществом федерации. Поэтому каждый публичный субъект должен осуществлять свои собственные полномочия за свой собственный счет.
Для эффективной федерации не так важно, чтобы субъект федерации имел множество собственных полномочий: важно, чтобы он имел средства для реализации этих полномочий. Если у меня множество полномочий, но нет средств для их реализации, то, по существу, у меня нет никаких полномочий: они остаются только на бумаге, ведь я не могу их осуществлять.
Поэтому основная конституционная идея, связанная с федерализмом, заключается в том, чтобы на конституционном уровне делить в первую очередь источники доходов бюджетов всех уровней, а уж потом – сами полномочия.
К сожалению, российская Конституция этой идее полностью не соответствует. Она вообще не содержит никаких гарантий финансовой самостоятельности субъектов в части распределения доходных источников. Только федерация своими решениями может определить, за счет каких доходов и каким образом будут формироваться доходы региональных бюджетов, поскольку установление общих принципов налогообложения и сборов (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции) составляет совместное ведение, в рамках которого федеральное законодательство имеет приоритет над региональным (чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции). Вследствие этого, как обосновала Н.А. Шевелева, в России существует не федерализм, а фискальный унитаризм. Действительно, федерация, устанавливая в Налоговом кодексе систему налогов и сборов, осуществляя в Бюджетном кодексе бюджетно-правовое регулирование, добивается того, что бы федеральный бюджет имел богатые и стабильные источники доходов, а объем доходов федерации был сопоставим с объемом доходов консолидированных бюджетов всех 85 субъектов. Субъекты федерации повлиять на это практически никак не могут.
Федерализм предполагает некоторую симметрию между распределением полномочий между центром и регионами и распределением источников доходов бюджета. Поэтому в основу распределения предметов ведения и полномочий должно быть положено наличие у каждого публичного субъекта ресурсов, чтобы реализовать эти полномочия. Соответственно, на конституционном уровне должны быть определены основные источники доходов между разными уровнями публичной власти, а также принципы бюджетного перераспределения доходов с целью достижения такого уровня бюджетной обеспеченности регионов, при которой каждому гражданину был бы гарантирован равный объем публичных услуг независимо от его места жительства.
С конституционно-правовой точки зрения применительно к федерализму нам важны, таким образом, два момента. Первый состоит в том, чтобы гарантировать самостоятельность субъектов федерации посредством наделения их правом на собственный бюджет, собственное имущество и собственные источники доходов с тем, чтобы федерация не захватывала все источники доходов, держа регионы на голодном пайке и тем самым делая их покорными, а также не могла возлагать на субъекты, вопреки их воле, необходимость осуществления полномочий за их собственный счет. Второй состоит в том, чтобы дать возможность регионам осуществлять имеющиеся у них полномочия так, как они это желают, посредством отказа от совместного ведения (или отказа от приоритета федеральных законов над региональными в этой области), наделения субъектов правом самостоятельного осуществления расходов своих бюджетов и бюджетного процесса в целом. Если бы мы хотели концептуально реформировать нашу Конституцию, это можно было бы сделать именно в этой части – в части федерализма.
§ 10. Ч. 3 ст. 5 Конституции провозглашает, что федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти. Несмотря на то что государственную власть в Российской Федерации осуществляют одни органы, а в субъектах федерации – другие (чч. 2 и 3 ст. 11 Конституции), государственная власть остается той же самой, ее природа не меняется. В основе такого единства лежит идея о едином и неделимом суверенитете. Несмотря на то что, строго говоря, из единого и неделимого суверенитета с необходимостью не следует единство государственной власти, в России эта идея получила закрепление на конституционном уровне.
Если существует единая государственная власть и это единство не исчезает и не искажается при реализации государственной власти на различных ее уровнях, это дает возможность так организовать исполнительную власть как одну из ветвей государственной власти, чтобы она сложилась в систему, в рамках которой при необходимости стирались бы границы между федеральными и региональными органами власти, а сама исполнительная власть становилась единой (ч. 2 ст. 77 Конституции).
В силу федерализма субъекты федерации получают самостоятельность в решении ряда вопросов, а значит, должны иметь возможность формировать свои органы власти. Конституция (п. «н» ч. 1 ст. 72) провозглашает, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти входит в совместное ведение федерации и субъектов. Такой подход дает федерации преимущество в определении архитектуры таких принципов, поскольку в области совместного ведения решения федерации обладают большей юридической силой, чем решения субъектов (чч. 2 и 5 ст. 76 Конституции). Определение таких принципов необходимо и для того, чтобы исполнительная власть могла сложиться в систему.
В то же время федерация может устанавливать только самые базовые требования к тому, как должна быть организована государственная власть в субъектах. За пределами таких требований субъект должен получить свободу в определении системы своих органов власти, т. к., если бы всё определялось федерацией, тогда никакого федерализма не было бы даже на бумаге. Если у субъектов федерации нет возможности решать, какими должны быть свои органы власти, то нет и никакого смысла в собственных полномочиях: в подобных случаях федерация могла бы влиять на принятие решений по этим вопросам через установление или изменение структуры и компетенции таких органов.
Эти принципы организации государственной власти, равным образом касающиеся и федеральных, и региональных органов власти, определяются федерацией не произвольно: они вытекают из Конституции.
§ 11. Первый (главный) принцип заключается в строгом проведении принципа разделения властей при организации органов государственной власти. Принцип разделения властей входит в основы конституционного строя (ст. 10 Конституции), а потому конституции, уставы субъектов федерации, определяющие систему органов государственной власти в конкретных субъектах, не могут, опираясь на положения ст. 73 Конституции, его игнорировать. Принцип разделения властей заключается, в частности, в том, что полномочия законодательной и исполнительной власти разграничены, органы законодательной и исполнительной власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Соответственно, субъекты федерации должны так организовать систему органов региональной власти, чтобы законодательная и исполнительная власть были отделены друг от друга.
§ 12. Второй принцип заключается в том, что законодательный орган власти субъекта должен получать мандаты непосредственно от народа. Этот принцип проистекает из основ конституционного строя, из принципа народного суверенитета.
Статья 3
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Поскольку государственная власть едина, в формировании органов государственной власти субъекта народ должен принимать участие. Во всяком случае, посредством выборов должен формироваться законодательный орган власти, поскольку именно он принимает от имени избирателей соответствующей территории законы, определяющие правила поведения, а значит, через депутатов законодательного органа избиратели осуществляют свою власть.
Что касается вопроса о необходимости избрания непосредственно народом высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), то ответ на него более сложен.