С одной стороны, с точки зрения единства системы исполнительной власти федерации и субъектов федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), такое лицо является звеном в системе исполнительной власти. Замещение должностей в системе органов исполнительной власти основано, по общему правилу, на системе назначений, притом что высшие должностные лица получают свой мандат или непосредственно от народа (посредством выборов президента или главы правительства), или от народных избранников (формирование правительства парламентом). Если высшее должностное лицо субъекта РФ входит в единую систему органов исполнительной власти, то оно может рассматриваться как находящее в субординационном, подчиненном положении с Президентом РФ, который выбирается народом. Из этого вытекает, что такое лицо в принципе может даже назначаться Президентом. Указанные соображения положены в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П, в котором Конституционный Суд пришел к выводу о том, что наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта не обязательно должно осуществляться только посредством прямых выборов.
С другой стороны, принцип народовластия не делает различий между законодательными и исполнительными органами власти, когда говорит, что народ осуществляет свои полномочия через органы государственной власти, а высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы. Поскольку речь идет о высшем должностном лице органов исполнительной власти субъекта, который назначает или принимает решающие участие в назначении других должностных лиц органов исполнительной власти субъекта, принцип народовластия требует избрания такого лица народом посредством выборов. Указанные соображения положены в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П, в котором Конституционный Суд пришел к выводу о том, что наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта обязательно должно осуществляться только посредством прямых выборов.
На мой взгляд, высшее должностное лицо субъекта должно избираться народом посредством выборов.
Принцип федерализма требует выделения большой сферы автономии регионов и гарантирования их самостоятельности в решении вопросов, отнесенных к их компетенции.
Выборы главы субъекта избирателями этого субъекта выступают, во-первых, существенной гарантией независимости субъекта в осуществлении принадлежащих ему полномочий, т. к. высшее должностное лицо субъекта, получившее мандат непосредственно от избирателей этого региона, обязано своим положением именно им и никому другому. Напротив, назначение такого должностного лица федеральным центром (или избрание его депутатами законодательного собрания) повлечет зависимость должностного лица от федеральных партий или представителей федеральных органов власти, которые за свою поддержку будут требовать от такого должностного лица лояльности перед федеральным центром.
Во-вторых, у регионов всегда должно оставаться пространство, в котором именно субъекты обладают всей полнотой власти. Конституция РФ прямо устанавливает, что единую систему исполнительной власти образуют федеральные и региональные органы исполнительной власти только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Значит, при осуществлении полномочий субъекта в рамках собственных предметов ведения или в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов никакой единой системы органов исполнительной власти нет и не может быть. В этом случае высшее должностное лицо субъекта не является звеном в иерархично построенной системе: оно самостоятельно в принятии решений и не подчиняется указаниям федеральных органов власти. Следовательно, высшее должностное лицо субъекта, решающим образом влияющее на принятие решений об осуществлении собственных полномочий субъекта, не может назначаться Президентом, т. к. это бы означало прямое вмешательство федерации в сферу исключительных полномочий субъекта (ст. 73 Конституции).
§ 13. Третий принцип заключается в том, что система органов власти субъектов должна быть построена таким образом, чтобы обеспечивался баланс между исполнительной и законодательной ветвями власти. Этот принцип наиболее сложный. Он коренится, с одной стороны, в принципе разделения властей, где требуется создание системы сдержек и противовесов; с другой же стороны – основывается на идее народовластия. Этот принцип предполагает, что в субъекте РФ не может быть реализована иная модель построения государственной власти, чем на федеральном уровне.
Если у нас на федеральном уровне построена президентская республика, в которой Президент как лицо, полностью контролирующее реализацию исполнительной власти (пп. «б», «б.1» ст. 83, п. «а» ст. 85, ч. 1 ст. 86 Конституции РФ), избирается народом и не избирается парламентом, то субъекты РФ с точки зрения рассматриваемой конституционной идеи не могут предусмотреть такую систему, при которой орган исполнительной власти формируется законодательным органом, ему подотчетен и может быть им смещен. Именно поэтому и высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта должно избираться избирателями региона непосредственно, а не депутатами законодательного органа.
Если на федеральном уровне органы исполнительной власти участвуют в законодательном процессе (например, представление проекта закона о бюджете), то и на уровне субъектов РФ аналогичные полномочия должны быть предоставлены региональным органам исполнительной власти. Если на федеральном уровне требуется предоставление отчета Правительства Государственной Думе (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции), то аналогичные возможности должны быть предоставлены и региональным парламентам.
Однако отсюда вытекает довольно жесткий для всей концепции федерализма вывод: необходимость балансировки ветвей власти означает, что каждый субъект должен следовать федеральной схеме.
§ 14. Дополнительным аргументом в пользу этого вывода является возможность для органов исполнительной власти федерации и субъектов образовывать единую систему. Учитывая, что федерация имеет возможности в одностороннем порядке разграничивать полномочия в рамках совместного ведения, она получает возможность использовать органы исполнительной власти субъектов для реализации своих полномочий тогда, когда это ей необходимо. Но для этого требуется, чтобы органы исполнительной власти субъектов и федеральные органы исполнительной власти могли состыковаться, чтобы составить единую систему. Это возможно тогда, когда их организация и принципы действия аналогичны. Что значит «быть аналогичными»? Это значит иметь одинаковые организацию и схожие функции. Например, здравоохранение находится в совместном ведении. При реализации полномочий федерации в этой сфере комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга будет подчиняться Министерству здравоохранения РФ, а значит, должен быть встроен с систему с этим министерством: у него должен быть глава, который должен иметь такие же полномочия, как и министр в соответствующей сфере; все региональные учреждения здравоохранения, которые находятся в ведении этого комитета, должны ему подчиняться точно так же, как федеральному министерству подчинены федеральные учреждения здравоохранения и т. д. С помощью такой организации системы у нас может быть достигнуто исполнение в регионах решений, принимаемых на федеральном уровне.
§ 15. Обеспечению единства системы органов исполнительной власти служит единый подход к организации государственной службы. Государственная служба – очень важный вопрос, касающийся функционирования власти, потому что это не что иное, как правовое регулирование труда людей, которые осуществляют обеспечение исполнение полномочий органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности. Необходимо различать несение государственной службы и замещение государственных должностей. Государственные должности – это должности, устанавливаемые Конституцией РФ или конституцией, уставами субъектов для непосредственного исполнения полномочий органов государственной власти. Президент РФ, председатель Правительства, министр, депутат, судья – это лица, замещающие государственные должности РФ. Вице-губернатор Санкт-Петербурга, депутат Законодательного собрания – это лица, замещающие государственные должности субъекта РФ. Правовое регулирование их труда осуществляется особым образом, на них не распространяется трудовое законодательство, законодательство о государственной службе. В свою очередь, заместитель министра, директор департамента или советник управления – это должности государственной службы, их труд регулируется на общих основаниях законодательством о гражданской службе.
Применительно к вопросам федерализма вопрос о государственной гражданской службе – это вопрос о том, может ли субъект федерации по-другому, нежели федеральный законодатель, регулировать эти отношения.
Государственной гражданской службе свойственна иерархия: лицо, которое находится на определенной должности, вправе давать обязательные указания для лиц, находящихся в его подчинении. Следовательно, если органы исполнительной власти федерации и субъектов могут образовывать единую систему (ч. 2 ст. 77 Конституции), то вопрос организации государственной службы – ключевой вопрос стыковки органов исполнительной власти разных уровней. В случаях когда у нас действует единая система органов исполнительной власти, лицо, замещающее определенную должность федеральной государственной службы, вправе давать обязательные указания лицам, которые работают в органах исполнительной власти субъекта. Но как можно определить, кто именно и кому именно может давать обязательные указания? Только выстроив системы федеральной и региональной государственной службы на общих основаниях. Для военной службы эти проблемы решаются проще – путем использования воинских званий: военнослужащий, как правило, вправе давать обязательные для выполнения указания младшим по званию. Государственная гражданская служба этому принципу не следует. Для выстраивания иерархии государственных гражданских служащих на федеральном уровне используется иерархия должностей с помощью их деления на четыре категории и пять групп.