Субъект может быть заинтересован в построении другой, более подходящей ему системы, например в сокращении категорий должностей и в своих, более простых правилах замещения этих должностей (например, определение квалификационных требований и требования по стажу). Однако Конституция относит вопросы организации государственной гражданской службы к совместному ведению (п. «к» ч. 1 ст. 72). Специалисты в трудовом праве относят законодательство о государственной службе к трудовому законодательству, административисты считают, что это область административного законодательства. Однако и то и другое находится в совместном ведении.
Если вопросы организации государственной службы относятся к совместному ведению, то в рамках совместного ведения федеральный закон может ввести единство организационных и правовых основ государственной службы. В этом случае субъект федерации обязан при организации своей собственной государственной службы следовать федеральному законодательству. Субъект не может предусмотреть такую организацию должностей органов своей государственной власти, которая будет не соответствовать структуре полномочий и категорий должностей государственной службы, установленных на федеральном уровне. Если на федеральном уровне разделяют категории должностей на руководителей, помощников, специалистов и обеспечивающих специалистов, то субъекты федерации также должны это вводить. Если на федеральном уровне разграничиваются группы должностей на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие, то на уровне субъектов федерации должно обеспечиваться точно такое же деление.
Благодаря такому централизованному регулированию обеспечивается возможность функционирования единой системы органов исполнительной власти: если в рамках единой системы речь идет о том, что должностное лицо федерального органа исполнительной власти вправе давать какие-то указания другому должностному лицу регионального органа исполнительной власти, то мы путем сопоставления единых категорий и групп должностей государственной гражданской службы можем установить, кто является вышестоящим, а кто – нижестоящим должностным лицом.
Можно ли этого же добиться иным путем, например разрешив субъектам самостоятельно определять регулирование региональной государственной службы? Безусловно, но это бы требовало каждый раз изучать региональную структуру должностей и их полномочия. Использование единого подхода существенно упрощает эту работу, хотя и в ущерб самостоятельности субъектов федерации.
Глава 34Система и принципы организации государственной власти
§ 1. Воля к власти – одна из самых мощных сил, определяющих поведение человека. За власть идет постоянная борьба: люди пытаются овладеть ею, а заполучив – делают все, лишь бы не отдавать ее. Чем больше власть, тем сильнее конфликты, тем жарче страсти, тем острее борьба. В государственном масштабе для обеспечения общественного мира и согласия необходимы стабильность и определенность в отношении всех вопросов, касающихся государственной власти, ведь иначе общество ждут бесконечные вооруженные конфликты и гражданские войны. Средства, обеспечивающие вожделенную стабильность власти, может дать право: когда заранее ясно, как и кто может получить власть, в каком объеме, на какое время, как следует разрешать конфликты между разными носителями власти, всем приходится играть по правилам, и воцаряется относительное спокойствие.
В основу системы органов государственной власти России Конституцией положены следующие принципы – демократический режим, республиканская форма правления, принцип разделения властей.
В то время как демократический режим предполагает, что органы власти прямо или косвенно должны получить свои полномочия от народа, в то время как республиканская форма правления требует ротации, сменяемости должностных лиц, принцип разделения властей говорит о том, что вся власть распределена между тремя ветвями – законодательной, исполнительной и судебной. Власть – это возможность предопределять поведение другого лица. Определять – значит по своей воле самому выбирать варианты поведения и заставлять другое лицо поступать определенным образом. Предопределять – определять поведение другого лица заранее, посредством разработки алгоритмов поведения, которые становятся обязательными для тех, к кому они относятся. Каким образом можно предопределять поведение людей в обществе посредством разделения ветвей власти?
§ 2. Если у нас есть законодательная, исполнительная и судебная ветви власти, то, несмотря на то что эти ветви отделяются друг от друга, они являют собой разные стороны одной и той же государственной власти. В действительности размежевание этих ветвей определяется не просто их функциональным различием, но также и особенностями предопределения поведения людей, присущими каждой из этих ветвей.
Так, законодательная власть предопределяет поведение людей посредством принятия законов – нормативных правовых актов самой большой (но не высшей) юридической силы. Нормативный правовой акт содержит правила поведения, рассчитанные на неоднократное проведение и адресованные неопределенному кругу лиц. Законы обязательны для всех (органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений). Тем самым законодательная власть через принятие правил абстрактно корректирует поведение людей, предлагая им отказываться от одних вариантов поведения и следовать другим, также заранее установленным.
Исполнительная власть имеет средства заставлять людей выполнять законы: через создание механизмов реализации самих законов, необходимость следования которым становится обязательным условием для получения людьми тех благ, которые им обещает закон, а также через прямое или косвенное принуждение людей к соблюдению законов. Исполнительная власть это делает как с помощью принятия подзаконных нормативных правовых актов, которые принимаются во исполнение законов со знанием того, в каких условиях будет применяться закон, и по своей юридической силе уступают законам, так и с помощью физического пресечения нарушений и принуждения к правомерному поведению.
Судебная власть действует совершенно иначе. Суд осуществляет правосудие, т. е. разрешает правовые конфликты на основе права. Судебная власть состоит в том, чтобы самостоятельно решать, имеет ли лицо, обратившееся к суду с просьбой о содействии в реализации какого-то интереса, право на такое содействие. Само это содействие состоит в приказе суда – всем подчиниться судебному решению: спорное до судебного процесса право становится бесспорным и в случае удовлетворения требования получает возможность быть принудительно, т. е. помимо воли обязанного лица, реализованным. Хотя на первый взгляд кажется, что суд действует только post factum и не предопределяет поведение людей, это не так. Участники конфликтов, наблюдая, как суды разрешают однотипные дела, видят определенную тенденцию и начинают ориентироваться на судебную практику. Высшие же суды, работая над единообразием судебной практики, через судебное толкование вырабатывают новые правила поведения, которым все начинают следовать, имея в виду возможное в будущем возникновение конфликтов и разрешение их в суде.
Таким образом, принцип разделения властей в функциональном разрезе состоит в размежевании полномочий: одни придумывают правила, другие их исполняют, а третьи соотносят исполнение с правилами. В сущностном же измерении принцип разделения властей предполагает разные способы самого властвования, отличные подходы к предопределению поведения людей: абстрактное моделирование при принятии законов, корректировка правил применительно к конкретным обстоятельствам при их реализации, интерпретация их и создание на их основе (или отталкиваясь от них) новых.
§ 3. Можно ли иначе организовать устройство государственной власти, отказавшись от народовластия, принципа разделения властей или республиканской формы правления? Исторических примеров этому не счесть. В то же время, в отличие от прошлых лет, современный конституционализм исходит из приоритета прав человека, из признания человека высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ), и устройство государственной власти должно обеспечить реализацию именно этой, а не какой-либо другой идеи (ст. 18 Конституции).
Конституция как особый правовой акт всегда рассматривалась как способ фиксации определенной системы и принципов организации государственной власти в конкретном государстве.
Во-первых, это способствует обеспечению стабильности при смене власти. Для того чтобы передать власть бесконфликтно и легитимно, т. е. таким образом, чтобы народ признал нового главу государства лицом, имеющим право принимать обязательные для всех решения, требуются правила. Легитимным главой государства становится тот, кто получал полномочия по правилам. Зная это, любой претендент вынужден уважать правила, т. к. только в них состоит залог легитимности правления. Сила, столь часто использовавшаяся для получения власти, позволяет ее захватить, но никогда не дает узурпатору полной уверенности в прочности своего положения в среднесрочной и дальней перспективе. Если ты не уважаешь правила, никто не будет признавать твою победу, одержанную по этим правилам. Но правила должны быть ясными и однозначными, т. к. несовершенные правила передачи власти порождают конфликты и гражданские войны.
Во-вторых, из-за власти всегда происходят конфликты. Лица, обладающие властью, всегда борются за то, чтобы получить как можно больше власти. Соответственно, необходимо на юридическом уровне предусмотреть способы и средства разрешения возможных конфликтов, связанных с осуществлением власти.
Такие конфликты невозможны тогда, когда власть принадлежит одному лицу. При абсолютной монархии такой проблемы нет. Но никто и никогда не рассматривал абсолютную монархию как форму правления, обеспечивающую приоритет прав и свобод человека. Монарх юридически безответственен, а значит, может принимать любые решения, которые может изменить или отменять только сам монарх и которым в абсолютной монархии обязаны подчиняться все. Поэтому единственный путь обеспечения прав человека при монархической форме правления – лишить монарха всех сколь