угодно значимых полномочий. Конституционные монархии, в которых монарх выполняет лишь церемониальные функции, а органы власти получают свои полномочия на время от народа, юридически весьма слабо отличаются от республик, которые вследствие необходимости сменяемости в них власти, контроля за принимаемыми решениями со стороны других органов и граждан, а также ответственности должностных лиц за принимаемые ими решения лучше всего подходят на роль формы правления, наилучшим образом обеспечивающей права и свободы человека.
Однако корень проблемы угнетения человека государственной властью состоит не в способе получения власти или времени обладания ею, а в объеме власти, которой может обладать одно лицо. Эта проблема может возникнуть и в монархиях, и в республиках. Когда вся полнота власти оказывается в руках одного человека вследствие его происхождения, личных качеств или стечения обстоятельств, этот человек ставит прочность своего положения, свои интересы выше интересов граждан, общества и государства, а значит, будет делать всё что угодно, лишь бы не лишиться власти. В таком случае права человека оказываются под угрозой, т. к. необходимость реализации многих из них (не только политических, но и многих личных) несовместимы с ситуацией, когда власть узурпирована одним лицом. Лицо, обладающее всей полнотой власти, не связано ничем, а потому для его воли нет предела.
Принцип разделения властей имеет своей целью не допустить сосредоточения всей полноты власти в одних руках. Разделив власть, все чувствуют себя более защищенными. Как только мы разделили власть между разными ветвями, органами, должностными лицами, мы создали основу для будущих конфликтов между лицами, обладающими властью, но стремящимися к еще большей власти. В этой борьбе, в этих конфликтах они будут контролировать друг друга, ослаблять друг друга, мешать друг другу. Вследствие этого для принятия или реализации своих решений каждая ветвь власти будет нуждаться в содействии других, а это основа для принятия компромиссных и взвешенных решений. Для гражданина при дифференциации власти появляется возможность воздействовать на нее, используя разные ее ветви и их возможности для сдерживания той государственной активности, которая препятствует реализации или нарушает его права и свободы.
Таким образом, и республиканская форма правления, и принцип разделения властей являются лучшими конституционно-правовыми средствами для обеспечения верховенства личности и прав человека.
§ 4. Между тем разделение властей может приводить и зачастую приводит к значительному уменьшению эффективности государственной власти. Если мы обречены вырабатывать компромиссные решения, то первоначальный замысел, как бы хорош он ни был, реализовать не удастся. На выработку компромиссов уходит много времени и сил. Часто компромиссные решения принять не удается, и не принимается вообще никаких решений. В то же время абсолютные монархии или государства, отрицающие разделение властей, при некоторых условиях более эффективны: они способны к мобилизации, решения принимаются и исполняются быстро. Конечно, эффективность государственной власти, как и любая целесообразность, не может противопоставляться необходимости обеспечения верховенства личности, однако трудно отрицать, что от эффективности власти зависит качество и полнота обеспечения прав и свобод человека. Поэтому, несмотря на разделение властей, должны быть выработаны конституционно-правовые средства повышения эффективности принятия и реализации органами государственной власти решений.
§ 5. Обеспечение демократического режима, республиканской формы правления и принципа разделения властей устройства государственной власти требует конкретизации в конституционных текстах.
Прежде всего в конституциях должно быть определено, кто, каким образом и на какое время может занять государственную должность. Это позволяет ответить на вопрос, кому и до какого времени принадлежит сейчас власть. Так, Конституция России определяет требования к лицу, желающему баллотироваться на должность Президента (ч. 2 ст. 81) или депутата Государственной Думы (ч. 1 ст. 97), а также к лицам, желающими стать сенаторами Совета Федерации (ч. 5 ст. 95) или быть назначенными Председателем, Заместителем Председателя Правительства, федеральным министром, руководителем федерального органа исполнительной власти (ч. 4 ст. 110), а также судьей (ст. 119). Конституция устанавливает порядок и срок наделения полномочиями Президента (чч. 1 и 3 ст. 81), сенатора (ч. 3 ст. 95), депутата (ч. 1 ст. 96), членов Правительства (п. «д. 1» ст. 83, ст. 111, 112, 117), судей (ст. 121, 128).
§ 6. В конституциях должны быть распределены полномочия между различными ветвями власти. Это позволяет понять, кто вправе принимать обязательные для всех решения по конкретному вопросу. Существует два способа, или принципа, распределения властных полномочий между несколькими субъектами.
Первый способ заключается в том, чтобы разграничить сферы полномочий, исчерпывающим образом перечислив все полномочия, которые могут принадлежать конкретным органам власти. Это самый простой способ, он преследует цель не допустить пересечения полномочий разных органов власти и связанных с этим потенциальных конфликтов. В то же время этот способ обладает значительными недостатками.
Во-первых, исчерпывающим образом перечислить все полномочия невозможно. Поскольку речь идет о жизни целого государства, очень легко забыть при перечислении какое-нибудь полномочие. Кроме того, в будущем могут появиться и новые, пока неизвестные. Из-за этого при перечислении используют очень широкие формулировки полномочий, чтобы в случае возникновения вопроса о том, кто обладает конкретным полномочием, подвести это полномочие под имеющиеся в перечне формулировки. Однако широта формулировок – это и их недостаток, т. к. разные органы власти получают возможность толковать подобные перечни в свою пользу. Поэтому весьма часто они отказываются от закрытых перечней полномочий, прямо указывая в конституции на то, что конкретный орган государственной власти вправе обладать и другими полномочиями, которые могут определяться законами или решениями других органов власти. Например, Конституция РФ устанавливает открытый перечень полномочий Правительства (п. «ж» ч. 1 ст. 114) и Конституционного Суда (ч. 8 ст. 125). Собственно говоря, такое решение – это отказ от распределения полномочий исчерпывающим образом на конституционном уровне.
Во-вторых, жесткое разграничение компетенции различных ветвей власти и органов весьма неэффективно, т. к. зачастую цель, ради которой органу дается власть, не может быть достигнута либо без содействия другого органа, либо без использования полномочий, формально отнесенных к другой ветви власти. К примеру, законы принимаются законодательными органами власти. Однако довольно часто для реализации положений закона необходимо придумать правила, по которым орган исполнительной власти будет осуществлять то, что предписано законом. Из-за этого правила поведения вводят органы исполнительной власти. Без этого подзаконного регулирования положения закона будут мертвы. Другой пример: Конституционный Суд, признав положение закона не соответствующим Конституции и потому недействительным, вправе своим решением ввести временное правовое регулирование спорного вопроса. На первый взгляд кажется, что Конституционный Суд в таких случаях присваивает полномочия законодательной ветви власти. Однако такие действия Конституционного Суда обусловлены необходимостью обеспечить свою основную функцию – защитить конституционные права граждан, и если одно только признание закона неконституционным защитить нарушенные права граждан в конкретной ситуации не способно, поскольку граждане вследствие такого решения так ничего и не получают, Конституционный Суд должен иметь возможность восполнить образовавшийся вследствие его решения пробел.
В-третьих, передача конкретных полномочий только в одни руки делает всех заложниками решений обладателя этих полномочий, который, никем и ничем не сдерживаемый, может принимать неконституционные, незаконные или заведомо неэффективные решения. Так, предоставление законодательному органу власти исключительных полномочий по принятию законов может привести к тому, что будут приниматься законы, противоречащие Конституции и нарушающие права и свободы граждан. В этом случае все мы нуждаемся во вмешательстве Конституционного Суда в компетенцию законодательной власти в виде признания неконституционными, аннулированию правового действия подобных законов. Другой пример: предоставление исполнительной власти исключительных полномочий по принятию решений о том, как именно следует исполнять закон, может привести к бездействию, из-за которого права и свободы человека и гражданина нельзя будет реализовать. В этом случае возможность обжалования в суд незаконного бездействия органов государственной власти позволяет гражданам добиться реализации их прав, т. к. суд своим решением обяжет органы власти предпринять действия, что, строго говоря, является вмешательством в их усмотрение. Еще пример: признание за судебной властью исключительных полномочий по определению меры наказания лица может в некоторых случаях привести к тому, что правосудие утратит свой ценностный характер, т. к. приговор вследствие особых обстоятельств дела и личности осужденного войдет в противоречие с гуманистическими идеалами общества. В этом случае интересы гуманизма, пронизывающие вследствие положений ст. 2 Конституции весь конституционный строй, призывают к проявлению милосердия. Именно это и достигается осуществлением Президентом помилования, несмотря на то что такое действие представляет собой, по существу, аннулирование некоторых элементов законной силы приговора, т. е. вмешательство в осуществление судебной власти.
Второй способ разграничения полномочий поэтому состоит в том, чтобы из конституции вытекал критерий, позволяющий определить, какой орган власти вправе осуществлять эти полномочия, независимо от того, к какой ветви власти по своей функциональной направленности относятся эти полномочия. Этот критерий может быть прямо поименован или выведен из анализа полномочий органов власти, если перечни этих полномочий составлялись по определенному алгоритму, основанному на искомом критерии. Зная этот критерий, мы всегда можем найти ключ к отнесению конкретного полномочия к ведению конкретного органа власти и получить средство для разрешения конфликтов. Явный недостаток этого способа заключается в его расплывчатости, нечеткости, всякий раз требующей осуществления аналитической работы.