§ 7. Конституции должны содержать в себе юридические механизмы разрешения политических конфликтов между различными ветвями власти.
Разграничение ветвей власти не является самоцелью, т. е. не осуществляется ради того, чтобы дать возможность каждой ветви упиваться собственной властью. Разделение власти на ветви необходимо как для обеспечения прав человека, так и для более эффективного государственного управления, государственная власть должна способствовать развитию государства, создавать условия для того, чтобы права и свободы человека и гражданина находили бы свое максимальное осуществление. Осуществление государственной власти в демократическом государстве протекает в политической борьбе, когда разные органы государственной власти, борясь за власть между собой и отбивая атаки оппозиции, пытаются добиться поддержки проводимой политики у народа. Вследствие этого между органами власти – прежде всего, законодательной и исполнительной – могут возникать политические конфликты, когда каждая ветвь будет пытаться заставить другую выполнять ее волю. Такие политические конфликты должны получить средства для своего разрешения, иначе они могут привести к параличу власти, к неспособности власти своевременно и эффективно реагировать на возникающие в обществе и государстве проблемы. Юридические средства подобного рода дает конституция.
Российская Конституция при противостоянии Президента и Государственной Думы предлагает несколько вариантов разрешения конфликтной ситуации. Все эти способы направлены на изменение линии поведения одной из сторон конфликта под угрозой ухудшения ее положения, если она продолжит эту линию. В нашем случае речь идет о Президенте и Государственной Думе, т. к. Конституция РФ прямо предусматривает возможность избрания народом только этих органов, вследствие чего каждый из них в случае конфликта имеет основания утверждать, что именно через этот орган народ осуществляет свою власть (ч. 2 ст. 3 Конституции), а значит, и спор между этими органами – спор о том, чего же хочет народ. Я говорю о Президенте, а не Правительстве как стороне конфликта, т. к. Правительство, не формируемое парламентом, полностью зависимое от Президента и управляемое им (ч. 3 ст. 80, пп. «а» – «в. 1» ст. 83, ст. 113, ч. 3 ст. 115 Конституции), не является политическим органом. Поэтому политические конфликты относительно проводимой политики возможны только между Государственной Думой, опирающейся на полученный от народа мандат, и Президентом как должностным лицом, несущим политические риски за деятельность Правительства.
Итак, предположим, мы имеем затяжной конфликт между президентом и Государственной Думой, когда либо Государственная Дума не принимает законопроекты, предложенные Президентом или Правительством, из-за чего Правительство не может выполнять свои полномочия так, как считает нужным, либо она считает проводимую Правительством политику неверной и вредной, вследствие чего принимает законы (в том числе через преодоление вето Президента), направленные на создание препятствий для проведения такой политики.
Первый вариант разрешения конфликта состоит в выражении Государственной Думой недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117 Конституции). В этом случае Президент может согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство в отставку, а может поддержать свое Правительство, проигнорировав вотум недоверия.
Расчет Государственной Думы может состоять в том, чтобы через выражение недоверия Правительству либо заставить Президента сменить Правительство, либо заставить Президента взять на себя перед народом ответственность за политику Правительства. Президент может не поддержать Правительство как из-за желания избираться на второй срок, так и вследствие других, в том числе репутационных, соображений. Однако у Президента здесь может быть свой расчет: если он хочет избавиться от действующего состава Государственной Думы, он может воспользоваться этим шагом нижней палаты парламента и проигнорировать недоверие Правительству для того, чтобы Государственная Дума либо понесла репутационные потери перед избирателями как слабый орган, ничего не могущий противопоставить игнорированию его мнения и его позиции, либо пошла на более радикальный шаг и повторно в течение трех месяцев выразила недоверие Правительству. В последнем случае президент имеет право распустить Государственную Думу.
Этот механизм заставляет участников конфликта взвешивать свои поступки и воздерживаться от обострения конфликта перед лицом неблагоприятных последствий: выражение недоверия Правительству чревато для Государственной Думы роспуском, а для Президента – либо потерей лица перед избирателями, либо угрозой вместо этой Думы получить еще более несговорчивую нижнюю палату, которую в течение года после своего избрания Президент распустить не может (ч. 3 ст. 117 Конституции). Однако и новый состав палаты выразить недоверие Правительству в течение года также не может, что дает Президенту и Правительству год относительно спокойной жизни.
При принятии поправок в Конституцию 2020 года прежний механизм решения упомянутого конфликта был изменен не в пользу Государственной Думы. Дело в том, что в прежней редакции в рассматриваемом случае новый состав Думы мог объявить недоверие Правительству, и Президенту пришлось бы отправить Правительство в отставку. Эта перспектива сдерживала Президента от роспуска Думы, т. к. оный в случае народного неодобрения политики Правительства мог бы не спасти Правительство. После внесения поправок в Конституцию ч. 6 ст. 117 вводит симметрию: недоверие Правительству может выразить только та Государственная Дума, что может быть распущена; если Государственная Дума в силу ряда причин не может быть распущена, она и не может выражать недоверие Правительству. Это снижает силу воздействия повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству, это снижает для Президента негативные эффекты принятия решения о роспуске Государственной Думы.
Между тем правило ч. 3 ст. 117 Конституции как раз основано на идее осуществления народом своей власти через органы государственной власти. Если народ через избрание нового, оппозиционного Правительству состава Государственной Думы не поддержал позицию Президента, защищавшего Правительство, то в силу принципа народовластия воле народа, выраженной позднее, должно отдаваться предпочтение, а значит, нет оснований запрещать новому составу Государственной Думы давить на президента с тем, чтобы Правительство было отправлено в отставку, в том числе и через выражение ему вотума недоверия.
Второй вариант разрешения конфликта состоит в том, чтобы спровоцировать Государственную Думу посредством постановки перед ней вопроса о доверии Правительству. Если Государственная Дума не дает Правительству средств для проведения нужной ему политики, но и не выражает ему недоверия, опасаясь роспуска или потери лица перед избирателями, Председатель Правительства может сам поставить перед нижней палатой парламента вопрос о доверии Правительству (ч. 4 ст. 117 Конституции). В этом случае Государственная Дума должна выбрать: выразить доверие Правительству, что должно в дальнейшем изменить и поведение самой Думы в отношении законопроектов Правительства, или отказать в доверии Правительству, что даст Президенту возможность распустить Думу или отправить в отставку Правительство по своему усмотрению. Если же Государственная Дума выразит доверие Правительству, но в дальнейшем все равно будет препятствовать его работе, то Председатель Правительства вправе в течение трех месяцев повторно поставить вопрос о доверии. В случае отказа Думы Правительству в доверии Президент будет обязан либо отправить Правительство в отставку, либо распустить Думу и назначить новые выборы. Впрочем, у Государственной Думы есть возможности вести и дальше хитрую игру: на словах выражать доверие Правительству, а на деле всячески мешать ему работать. Конституция не позволяет с помощью рассматриваемого инструмента воспрепятствовать такому поведению.
Этот правовой механизм заставляет депутатов Государственной Думы при принятии решений вести себя более ответственно и не превращать законотворческий процесс исключительно в средство политической борьбы. Угроза роспуска палаты и необходимости раньше положенного срока покинуть депутатское кресло без гарантий того, что после выборов этот депутат вернется в него снова, – довольно сильный инструмент воздействия на депутатов. С другой стороны, для Председателя Правительства такая провокация – это рискованный шаг: ведь, если Правительству откажут в доверии, то Президент может и не поддержать Правительство и отправить его в отставку, а если Президент в этом случае всё-таки сохранит Правительство, для Председателя Правительства это будет тяжелым политическим поражением, которое может иметь фатальные последствия для его будущей политической карьеры.
Третий вариант разрешения конфликта состоит в том, чтобы, пожертвовав Правительством, заставить Государственную Думу изменить свое отношение к политике Правительства или распустить нижнюю палату. Если Президент видит, что Государственная Дума, не выражая недоверия Правительству и на словах оказывая ему доверие, препятствует, по его мнению, нормальной работе Правительства, вследствие чего первые два варианта разрешения конфликта оказываются бесполезными, то он может осуществить следующий гамбит. Отправив Правительство в отставку, Президент предлагает для утверждения Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства. Если нижняя палата парламента эту или любую другую кандидатуру троекратно отклоняет, то Президент получает возможность распустить Государственную Думу и назначить новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции). То же имеет место при троекратном отклонении Государственной Думой кандидатур заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, если после этого более одной трети должностей членов Правительства Российской Федерации, для назначения которых требуется утверждение Государственной Думы, остаются вакантными.