Если Государственная Дума утверждает кандидатуры членов Правительства, это фактически означает выражение этому составу Правительства доверия авансом. Поэтому после назначения Президентом нового состава Правительства Государственная Дума в течение года не может выразить недоверие Правительству (ч. 6 ст. 117 Конституции).
Приведенный механизм является чрезвычайно сильным, т. к. позволяет Президенту отправить непокорный состав Государственной Думы в отставку даже тогда, когда не прошло года после выборов текущего состава нижней палаты парламента. Гарантийная норма ч. 3 ст. 109 Конституции в силу буквального его смысла для этой ситуации не применяется. Тем самым Конституция признает формирование высшего исполнительного органа власти более значимым для функционирования государства, чем функционирование нижней палаты парламента.
Между тем воля народа, выраженная позднее, имеет приоритет перед волей, выраженной ранее, потому что позднее выраженная воля народа показывает нам, что он думает сейчас о той политике, которую осуществляют органы власти. С этой точки зрения Президент, избранный несколько лет назад, имеет меньшую легитимность, чем состав Государственной Думы, избранный только что. Если в отношении поддержки народом политики Президента мы можем только предполагать, то применительно к избранному составу Государственной Думы мы уверены, что эта поддержка существует. Поэтому в приведенном случае воля народа, выраженная за Президента, и воля народа, выраженная за состав Государственной Думы, соотносятся друг с другом как более ранняя и более поздняя воля народа. Соответственно, правило ч. 3 ст. 109 Конституции применительно к случаям, описанным ст. 117 Конституции, является гарантией народовластия, и то же должно быть сделано в отношении всех других случаев роспуска Государственной Думы. То, что этого ч. 3 ст. 109 Конституции не предусматривает, представляется упущением отечественной Конституции.
Возможно, отсутствие указания в ч. 3 ст. 109 Конституции случаев, предусмотренных ст. ст. 111 и 112, наряду со случаями, предусмотренными ст. 117 Конституции, объясняется так: предполагалось, что назначение Правительства осуществляется только что избранным Президентом, который, руководствуясь самым свежим мандатом, полученным от народа, выражает волю последнего. Однако Конституция разрешает Президенту отправлять Правительство в отставку в любой момент после своего избрания, вследствие чего данный аргумент теряет свое значение.
Итак, мы видим, что Конституция России предусматривает весьма эффективные механизмы разрешения политических конфликтов, позволяющих оставить систему государственной власти работоспособной при любой политической ситуации.
§ 8. Собственно говоря, в этом состоит смысл конституционализма.
Задача Конституции состоит не в том, чтобы разделить полномочия между органами, не в том, чтобы ввести коллизионные нормы, позволяющие решать, кому из органов принадлежит спорное полномочие, а в том, чтобы создать правовую систему прозрачных стимулов для решения политических конфликтов. Сама система сдержек и противовесов, присущая принципу разделения властей, никаких стимулов не содержит; она есть не что иное, как предоставление одной ветви власти полномочий, которые функционально должны принадлежать другой. Само по себе это ничего нам не даст, не предотвратит политические конфликты и не поможет их разрешить.
Система стимулов заключается не в том, чтобы предусмотреть все полномочия и как-то их распределить и перераспределить, а в том, чтобы создать процедуры, действуя в рамках которых, участники политического процесса могли бы реализовать собственный интерес. С помощью этих процедур мы можем сбалансировать любую систему органов власти с какими угодно полномочиями. Конституция должна заранее предусматривать алгоритмы разрешения политических конфликтов, позволяющие каждому участнику политического процесса знать, каковы у него могут быть варианты поведения и к чему может привести любой его выбор. Эти заранее определенные последствия и являются лучшими стимулами, побуждающими участников политического конфликта сдерживать свой радикализм и искать компромисс. Это создает прозрачность, предсказуемость самого процесса принятия решений всеми сторонами конфликта.
§ 9. Российская Конституция вводит асимметричную систему разрешения политических конфликтов: законодательная власть обладает весьма ограниченными возможностями по проведению в жизнь своих интересов по сравнению с исполнительной. Помимо этого, вне системы разрешения политических конфликтов оказался Президент – сама мощная политическая фигура, принимающая участие во всех описанных механизмах. Между тем ни один орган государственной власти не может повлиять на поведение Президента, угрожая ему досрочной отставкой, как это может делать Президент в отношении Государственной Думы и Правительства. Возможность отрешения Президента от должности, предусмотренная Конституцией (ст. 93), к числу искомых способов не относится, т. к. представляет собой не инструмент коррекции политического поведения, которое с юридической точки зрения является правомерным, а средство, способствующее привлечению Президента к юридической ответственности за совершение преступлений. Поэтому российскую модель устройства государственной власти справедливо называют суперпрезидентской.
Асимметрия российского государственного устройства обусловлена тем, что президент не входит ни в одну из ветвей власти и поставлен Конституцией над всеми ними, хотя эта идея в тексте Конституции полностью не выдержана, т. к. подавляющее большинство полномочий Президента относится к исполнительной ветви власти. Помимо этого, Президент, избираемый народом и полностью независимый от нижней палаты парламента, определяет деятельность Правительства, которое не подотчетно в своей деятельности и не зависит от законодательной власти. Этим предопределяется существующий в Конституции крен в пользу обеспечения устойчивости исполнительной власти в ущерб интересам законодательной.
Существование конфликтов между исполнительной и законодательной властью типично для государственного устройства, при котором народом избираются как законодательный орган власти, так и глава исполнительной власти. Это практически никогда не наблюдается в государствах, где правительство формируется парламентом. В отличие от президентских республик, для обеспечения устойчивости парламентских монархий или республик всегда требуются дополнительные механизмы. Дело в том, что в парламентских монархиях или республиках правительство формируется партией или коалицией партий, имеющих большинство в парламенте, и подотчетно ему. Соответственно, устойчивость правительства всецело зависит от устойчивости большинства в парламенте. Между тем как в партии, обладающей большинством мест, так и (тем более) в коалиции партий политическая борьба за лидерство никогда не прекращается, а потому и правительство может утратить доверие большинства в парламенте в любой момент. Из-за этого государства, где правительство формируется парламентом, подвержены серьезным и частым политическим кризисам, негативно сказывающимся на эффективности правительства.
Российская модель президентской республики обладает высокой эффективностью, т. к. из-за ее ориентации на фигуру Президента власть становится очень устойчивой, способной к концентрации усилий всех органов власти на обозначенных Президентом направлениях, при этом сведена к минимуму возможность возникновения ситуаций, когда органы государственной власти окажутся неспособными к принятию решений из-за политических противоречий. Однако существующая асимметрия государственного устройства потенциально может стать угрозой для осуществления контроля над действиями государственной власти со стороны общества, а значит, и для обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Глава 35Парламентаризм
§ 1. С функциональной точки зрения под парламентаризмом понимают такое устройство государственной власти, при котором законодательная власть осуществляется коллективным органом власти, члены которого полностью или частично избираются народом. Такой орган традиционно называется парламентом. Парламент может состоять из одной палаты, двух, нескольких. В любом случае только совокупность этих палат называются парламентом, поскольку принятие законодательных решений зависит от волеизъявления всех палат, т. е., в конце концов, закон является согласованным волеизъявлением всех палат.
С ценностной точки зрения парламентаризм подразумевает существование правовых механизмов, позволяющих адекватно выявлять волю народа, преобразовывать ее в законы, корректировать законы, руководствуясь мнением народа. Поскольку парламентаризм есть проявление народовластия, ценностная сторона парламентаризма заключается в обеспечении условий реального народовластия. Вследствие этого парламентаризм предполагает свободные и альтернативные выборы, свободу мысли, свободу слова, свободу средств массовой информации, существование развитого гражданского общества, которое осуществляет контроль за деятельностью парламента – через средства массовой информации или непосредственно, а также наличие политической оппозиции, обладающей возможностью свободно высказываться и критиковать принятые решения. Парламентаризм – такое устройство государственной власти, при котором принятие законодательных решений через открытые дебаты, через столкновение различных мнений, через дискуссии становится объектом внимания общества, и оно получает таким образом возможность формировать свою точку зрения по каждому вопросу и контролировать избранных членов парламента через выражение им своего одобрения или неодобрения.
С этой точки зрения не везде, где есть выборный населением напрямую орган, который принимает законы, существует парламентаризм как явление. Точно так же не везде, где реализуется судебная власть, действует правосудие, и не везде, где декларируется демократическое политическое устройство, есть демократия.