Ценностная сторона парламентаризма объясняет цели существования этого явления, помогает понять, почему, несмотря на явные функциональные недостатки парламента как законодательного органа, парламентаризм служит важной гарантией демократического политического режима и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
§ 2. Парламент является законодательным и представительным органом власти.
Вследствие принципа разделения властей законодательная ветвь власти осуществляется отдельно, самостоятельно, специальным органом, который и называется парламентом. Представительный характер парламента предполагает, что члены его в своей деятельности учитывают и выражают интересы всех граждан государства. Тем самым граждане через депутатов парламента осуществляют свою власть.
Раскрытие юридического содержания представительного характера парламента является серьезной проблемой. Дело в том, что представление о наличии у парламента такого характера сложилось в рамках идеи народного представительства. Народное представительство предполагает, что избранный член парламента связан с избирателями отношениями юридического представительства, когда действия одного лица (депутата, представителя), совершенные от имени другого (избирателей, представляемых), непосредственно создают, изменяют или прекращают права и обязанности представляемых. Иными словами, депутаты парламента, действуя от имени и в интересах своих избирателей, принимают законы, обязательные для всех. Т. е. избиратели через действия избранных ими депутатов сами осуществляют законодательную деятельность.
Насколько идея народного представительства как элемент конституционной традиции корректна юридически?
Российская Конституция в этом отношении следует традиции: ч. 2 ст. 3 отмечает, что народ осуществляет свою власть через органы государственной власти, а ч. 2 ст. 32 – прямо указывает, что граждане имеют право участвовать в управлении государства через своих представителей. В первом приближении кажется, что Конституция имеет в виду: органы государственной власти являются представителями народа. Такой вывод не отражает представительной специфики именно парламента. Даже если логически ограничить этот вывод и применить его только к тем органам, что избираются народом, то в таком случае, к примеру, Президент тоже будет представительным органом, хотя Конституция его прямо таковым не называет. Видимо, Конституция, в ст. 94 указывая, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным органом, вкладывает в такой характер органа большее значение, нежели только указание на избрание его народом.
Но насколько это конституционное словоупотребление имеет юридическое значение? Означает ли это, что подобное представительство является юридическим представительством, а не выражением политической идеи?
Представительство как юридическое отношение характеризуется следующими тремя моментами. Во-первых, внешняя сторона представительства характеризуется тем, что для всех третьих лиц действия представителя признаются действиями самого представляемого, в связи с чем все права и обязанности, приобретаемые действиями представителя, возникают непосредственно у представляемого. Во-вторых, внутренняя сторона представительства заключается в том, что конкретный представляемый должен сам наделить своего представителя полномочиями. В-третьих, в понятие публично-правового представительства должно быть введено указание на конкретные цели, которых желает достичь представляемый с помощью представителя и к воплощению которых стремится представитель.
По необходимости очень краткий анализ представительного характера парламента сразу же обнаруживает отсутствие всех указанных моментов в народном представительстве.
Прежде всего, депутаты парламента принимают законы, которые распространяют свою силу равным образом как на тех избирателей, что наделили полномочиями депутатов, голосовавших за принятие этих законов, так и на тех, которые никаких полномочий этим депутатам не передавали, и даже на самих представителей. Если депутаты приобретают права и (или) обязанности для тех лиц, которые им никаких полномочий не передавали или не могли передать, то они с юридической точки зрения не могут считаться представителями этих лиц.
Если говорить о формальной стороне передачи полномочий от представляемого представителю, то, как ранее уже отмечалось, при пропорциональной избирательной системе вообще отсутствует всякая связь между поданным голосом за конкретного депутата и его наделением полномочиями, а при мажоритарной системе депутат может юридически считаться представителем не всех избирателей своего округа, а только тех, что отдали за него свои голоса (это может быть и меньшинство избирателей). С юридической точки зрения невозможно назвать народными представителями депутатов парламента, поскольку либо ни один депутат вообще не может быть уверен в том, что избиратель отдал свой голос именно за него, либо ни один депутат, ни все они вместе не получили голоса всех избирателей, представителями которых себя считают.
Упоминая о содержательной стороне передачи полномочий от представляемого представителю, мы учитываем, что при избрании депутатов парламента не обеспечивается выявление и выражение интересов избирателей и доведение их до кандидатов, равно как и отсутствует обязанность депутатов руководствоваться в своей деятельности необходимостью обеспечения интересов избирателей. Депутат после своего избрания юридически не связан необходимостью обеспечивать выполнение своих предвыборных обещаний (реализовывать интересы своих избирателей). Действия депутата помимо интересов избирателей или вопреки им не приводят к негативным для депутата последствиям, поскольку такая деятельность депутата не приводит ни к его досрочной отставке, ни к признанию принятых в результате этой деятельности законов недействующими.
Таким образом, депутат не может рассматриваться как представитель избирателей в юридическом смысле этого слова. Ни один элемент представительства здесь не имеет места: представляемый не передает представителю своих пожеланий; представитель не связан в своей работе интересами (пожеланиями) представляемого; решения, принимаемые представителями, связывают не только их представляемых, но и всех остальных; за неисполнение или же за ненадлежащее исполнение пожеланий представляемых представитель не несет никакой ответственности. Принятие депутатами парламента законов – не опосредованная деятельность самих избирателей, а собственная деятельность депутатов, осуществляемая ими от своего собственного имени.
Какое же юридическое значение в таком случае следует вкладывать в содержание представительного характера парламента? Во-первых, это означает, что члены парламента должны избираться, а не назначаться. Во-вторых, члены парламента в совокупности должны обеспечить реализацию в парламенте интересы различных групп избирателей, притом что в федерациях все субъекты федерации должны быть представлены. В-третьих, членов парламента должно быть столько, чтобы обеспечить связь между избирателями и конкретным депутатом и сохранить возможность эффективной работы парламента. Тем самым создается юридическая основа для реализации политической идеи о том, что парламент представляет интересы всех избирателей.
§ 3. Идея народного представительства послужила основанием для обсуждения вопроса о принципиальной допустимости для избирателей отзывать избранного депутата (отказать депутату в праве представлять интересы именно этих избирателей). Если возможность отзыва депутата провозглашается, то полномочия, которыми наделяется избранный депутат, называют императивным мандатом. Если такой возможности нет, то мандат именуется свободным.
Свободный мандат означает, что избранный депутат абсолютно не зависит ни от кого. В силу своего избрания всё, что делает депутат, считается сделанным в интересах народа. Он будет депутатом весь срок, на который был избран, только если сам не захочет покинуть парламент или не будет лишен полномочий парламентом за совершение действий, несовместимых со статусом депутата. Как-либо юридически повлиять на избранного депутата его избиратели не могут.
Идея императивного мандата, наоборот, означает связанность депутата в своей работе выдвинутой им избирательной программой, своими обещаниями перед избирателями, поскольку избиратели вправе досрочно лишать депутата полномочий в случае, когда депутат не соблюдает эти обещания. Легко видеть, что идея императивного мандата целиком и полностью основывается на том, что избиратели и депутат связаны отношениями юридического представительства.
Выше я показал, что идея народного представительства лишена юридического смысла, а потому для введения императивного мандата также нет оснований. Однако утопичность императивного мандата может быть проиллюстрирована еще с одной, юридически очень важной стороны – с точки зрения процедуры, позволяющей лишить депутата мандата. Ясно, что принимать решение о том, отзывать ли у депутата мандат или нет, должны избиратели посредством голосования. Однако для проведения в жизнь идеи императивного мандата во избежание неправомерного лишения депутата полученного им мандата (и нарушения его права быть избранным на определенный срок) необходимо установление процедуры, предусматривающей решение вопросов о том, кем и в каком порядке будет выдвигаться обвинение против депутата, каковы условия, при которых это обвинение может быть выдвинуто, каким образом это обвинение должно быть аргументировано.
Исходя из содержания понятия «императивный мандат», необходимы следующие условия для того, чтобы вообще начать процедуру голосования об отзыве депутата: установить, давались ли депутатом конкретные обещания, были ли они не выполнены, есть ли вина депутата в невыполнении этих обещаний. Если этих условий нет, то начинать процедуру голосования об отзыве нельзя.
Кто должен устанавливать наличие этих условий? По всей видимости, орган, уполномоченный на организацию проведения выборов и референдумов в масштабе всего государства (в России – Центральная избирательная комиссия). Но в этом случае именно этот орган фактически и будет определять, выполнил конкретный депутат свои обещания перед избирателями или нет, поскольку, если он не установит наличие условий для отзыва депутата, то это приведет к запрету проведения голосования по данному вопросу, что позволит ему блокировать любое выдвижение обвинения против депутата. В данных обстоятельствах избиратели могут выразить свое мнение по вопросу о том, выполнил ли депутат свои обещания или нет, только если орган, организующий проведение выборов и референдумов, предварительно решит, что обещания не были выполнены.