Почему избирателям не дать возможность непосредственно голосованием определять наличие условий для отстранения депутата от должности? Потому, что иначе процедура проверки выполнения депутатом данных им предвыборных обещаний превратилась бы в процедуру перевыборов, где обвинение в неисполнении данных обещаний, которое никем бы не проверялось, использовалось бы в качестве предлога для смещения депутата, ставшего непопулярным, как теми избирателями, которые изменили свое мнение об этом депутате, так и теми, которые на предыдущих выборах голосовали против этого кандидата.
Кто вправе выдвинуть обвинение против депутата в том, что он не исполняет свои предвыборные обещания? Подобное обвинение должен выдвигать тот, кто чувствует себя обманутым, т. е. тот, кто поверил обещаниям кандидата и голосовал за этого кандидата или за список кандидатов, в котором он числился, чтобы дать возможность обещавшему претворить обещания в жизнь. Но это достоверно выяснить (или проверить) невозможно, ведь голосование осуществляется тайно.
Как установить, что депутат не выполняет или ненадлежаще выполняет данные им предвыборные обещания? Депутат всегда укажет на то, что у него еще достаточно времени для того, чтобы выполнить всё, что он обещал. Эта соображение справедливо, поскольку из идеи императивного мандата следует только, что депутат должен исполнить данные обещания, но не следует срок, когда конкретно он должен это сделать. Собственно говоря, депутат и избирается на определенный срок, за который он должен сделать всё, что от него требуется. Помимо того что у него всё еще впереди, депутат всегда может заявить, что он сделал всё, что мог, но не был поддержан другими депутатами, а один он ничего сделать не может, а значит, его вины в неисполнении обещаний нет.
Таким образом, идея императивного мандата не только юридически бессмысленна, но и практически нереализуема.
§ 4. Любой парламент выполняет три функции: α) осуществляет законотворчество, β) принимает решение о распределении бюджетных средств и γ) контролирует исполнительную власть.
α) Любой парламент всегда принимает законы – акты самой большой юридической силы, вследствие чего все остальные субъекты, включая и те, которые вправе осуществлять разработку и введение правил поведения, обязаны этим законам подчиняться.
Вообще говоря, принятие законов коллегиальным органом – это не самая лучшая идея.
Во-первых, обсуждение любого вопроса большим количеством людей чрезвычайно затруднено: на согласование интересов требуется много времени и сил. Из-за того, что решение принимается большинством голосов многих людей, депутаты выдвигают не лучшее решение, а только то, которое может быть принято (может получить большинство голосов). Несмотря на то что компромисс – худшее из решений, парламент вследствие принципа своей работы склонен принимать только компромиссные решения.
Во-вторых, решение любых вопросов голосованием – самый худший способ принятия решений, поскольку он в огромном большинстве случаев не позволяет принять самое оптимальное решение. К. Дж. Эрроу доказал, что, если число людей, которые принимают решение голосованием, больше двух, а число альтернатив равно трем или больше, не существует возможности принять непротиворечивое решение. Помимо этого, люди при принятии решений стремятся сократить число альтернатив, т. к. в таком случае легко держать эти альтернативы в уме при голосовании, а также в принципе возможно их обсуждение.
В-третьих, разработка законов требует специальной квалификации (как собственно юридической, так и в области регулирования конкретного закона), а наличие таковой не является условием избрания депутатов парламента. Вследствие этого качество законов, разработанных парламентом, будет невысоко, если только эти законы не будут составлены узким кругом депутатов-профессионалов, с которыми согласились все другие (но для этого профессионалы должны попасть в парламент и к их мнению должны прислушиваться).
Ясно, что один или несколько профессионалов принимают решения быстрее, сами решения являются более проработанными и эффективными. Зачем же необходимо затруднять процесс принятия решений?
Идея состоит в том, чтобы не допустить сосредоточения такой огромной власти, каковой является законодательная, в одних руках. Тирания профессионалов не менее тяжела, чем тирания толпы или тирания дураков. Когда мы делаем законодательный орган неповоротливым, когда для принятия решения требуется согласование множества различных интересов, этим усложняется принятие в том числе неконституционных законов, наносящих вред общественным отношениям и интересам личности. Органы исполнительной власти, профессионалы действуют непублично, процесс принятия решений от внимания публики закрыт. Напротив, необходимость для парламента открыто рассматривать законопроекты, осуществляемые при этом парламентские дискуссии привлекают внимание общественности, создают условия для контроля общества над депутатами, удерживая их от принятия одиозных законов или существенно затрудняя таковое.
Однако эта полезная функция парламента, перевешивающая все его недостатки, работает только тогда, когда парламент остается местом для дискуссий, когда в парламенте работают несколько партий, активно борющихся за внимание общества, когда депутаты заранее никогда не могут быть уверены в том, что смогут победить на выборах, когда Президент активно использует свое право отклонять принятые парламентом законы, а Конституционный Суд лишает силы законы, противоречащие Конституции.
§ 5. Власть кошелька – самая мощная из функций парламента, которая исторически появилась первой. На реализацию абсолютно любых решений, для осуществления любых полномочий нужны средства. Исполнительная власть, как самая многочисленная и могущественная ветвь власти, чьи полномочия формируются по остаточному принципу, в связи с чем перечень их открыт, зависит от одного – от денег. Средства на реализацию полномочий органы государственной власти черпают из бюджета. Законодательная ветвь власти как раз и контролирует наполнение бюджета и расходование его средств.
Во-первых, только законодательная власть вправе устанавливать налоги и сборы – самый богатый источник доходов бюджета. К примеру, ст. 57 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого платить только законно установленные налоги и сборы. Сокращая или увеличивая налоговую нагрузку, законодательная власть предопределяет объем поступающих в бюджет средств, а значит, влияет на состав и объем планируемых органами исполнительной власти мероприятий, косвенным образом обозначая пределы действия органов исполнительной власти.
Во-вторых, решение о расходовании бюджетных средств принимается также парламентом в форме закона. Так, согласно российской Конституции, проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в обязательном порядке рассматриваются Государственной Думой (ч. 3 ст. 104) и Советом Федерации (п. «а» ст. 106). Несмотря на это, закон о бюджете – очень специфический закон в том смысле, что он не должен содержать в себе никаких других правил поведения, кроме указаний на направления расходования средств бюджета и распределения прав в денежном выражении на расходование бюджетных средств: из-за того, что это решение принимается парламентом, оно имеет форму закона и вследствие этого обладает самой большой юридической силой по сравнению с другими актами в бюджетной сфере.
Когда закон о бюджете распределяет объемы бюджетных ассигнований между различными органами власти, тем самым определяется и объем возможностей для этих органов осуществлять свои функции: чем больше средств выделяется конкретному органу власти, тем больше у него возможностей добиться достижения поставленных перед ним целей. Когда закон о бюджете определяет основные направления расходования средств бюджета, этим устанавливаются приоритеты в развитии отдельных сфер жизни общества и государства, а значит, корректируется и осуществляемая органами исполнительной власти внутренняя и внешняя политика: орган власти оказывается вынужденным осуществлять свои полномочия (что равнозначно осуществлять расходы бюджета) только в объемах, предписанных законом о бюджете.
Исполнительная власть, связанная необходимостью соблюдать предписанные законом о бюджете рамки, не может их преодолеть. Таким образом, парламент через закон о бюджете контролирует деятельность исполнительной власти, ограничивая ее дискреционные полномочия по осуществлению внутренней и внешней политики и расходованию средств бюджета.
В-третьих, законодательная власть не позволяет органам исполнительной власти произвольно осуществлять заимствования и тем самым обходить бюджетные ограничения. Объем бюджетного дефицита (превышение расходов бюджета над доходами) и источники его финансирования устанавливаются законом о бюджете. Тем самым органы исполнительной власти лишаются не предусмотренных законодательной властью источников бюджетных средств, а сами заимствования берутся под контроль парламента. Это позволяет пресекать такие действия исполнительной власти, когда для реализации популистских решений и достижения сиюминутных выгод правительство начинает жить взаймы, берет средства в долг, имея в виду, что тяжелые решения по возврату долгов и сопряженные с ними решения по сокращению расходов и (или) увеличению налоговой нагрузки придется в будущем принимать другим лицам. Безусловно, осуществление заимствований – необходимый в современном мире инструмент финансирования государственных расходов, но в силу его затратности (за заимствования необходимо платить) решения о его использовании должны контролироваться парламентом как применительно к определению необходимости осуществления заимствований в конкретный момент времени, так и в отношении форм и объемов таковых.
В-четвертых, в федеративном государстве существует необходимость осуществления перераспределения государственных доходов между разными уровнями публичной власти. Целью такого перераспределения выступает равное обеспечение оказания гражданам публичных услуг вне зависимости от места их проживания в этом государстве. Эта необходимость вызвана в первую очередь объективно неодинаковыми вследствие исторических, климатических, географических отличий возможностями субъектов федерации пополнять свой бюджет. В ряде государств (к числу которых относится и Россия) необходимость перераспределения доходов вызвана осуществляемой федеральной властью налоговой политики и политики распределения и перераспределения полномочий в рамках совместного ведения: из-за того, что объемы доходов и обязательных к осуществлению расходов субъектов федерации зависят от решений федеральной власти, последняя обязана осуществлять бюджетное выравнивание, компенсировать выпадающие из-за решений федеральных властей доходы и оказывать поддержку субъектам федерации, вынужденным выполнять переданные им федерацией полномочия. Парламент является гарантом интересов субъектов федерации при принятии решения о перераспределении доходов, в связи с чем, например, российский закон о бюджете содержит в себе как порядок распределения доходов между уровнями бюджетной системы, так и объем напрямую распределяемых федераций бюджетных ассигнований субъектам. Тем самым политика федеральной исполнительной власти по отношению к субъектам ставится под контроль парламента.