Несмотря на то что власть кошелька принадлежит парламенту, инициатива в бюджетных вопросах, как правило, закреплена за исполнительной властью. Так, согласно российской Конституции, федеральный бюджет разрабатывает и представляет в Государственную Думу Правительство (п. «а» ч. 1 ст. 114), а законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства могут быть внесены только при наличии заключения Правительства (ч. 3 ст. 104). Дело в том, что Правительство всегда обладает необходимой для осуществления финансового планирования информацией, а также большим штатом компетентных специалистов, способных проводить высококвалифицированную работу по прогнозированию поступающих доходов в бюджет, по учету существующих и расчету впервые принимаемых расходных обязательств и по балансировке бюджета. Парламент таковыми возможностями, как правило, не обладает, а потому вынужден действовать, по существу, в тех рамках, которые задает ему исполнительная власть. Даже в тех государствах, где при парламенте создают необходимые для осуществления его полномочий учреждения, способные давать парламенту информацию, необходимую для разработки альтернативных решений, эта информация все равно критически зависит от той, что предоставляется органами исполнительной власти, поскольку только органы исполнительной власти осуществляют оперативное управление бюджетными процессами, а значит, владеют и актуальной информацией.
Несмотря на то что парламент уступает в своих возможностях по финансовому планированию будущих расходов и доходов исполнительной власти, именно парламенту конституционным строем отводится роль принимающего решения лица. Почему это так?
Наиболее распространено следующее бытовое объяснение: поскольку бюджет образуется из налогов, именно налогоплательщики и вправе решать, на что тратить их деньги. Это объяснение с юридической точки зрения неудовлетворительно. Во-первых, по определению налог – это индивидуальный безвозмездный платеж, лицо платит налоги во исполнение своей налоговой обязанности, не вправе ничего требовать взамен. Во-вторых, объем предоставляемых государством публичных услуг вообще никак не коррелирует с объемом уплаченных лицом налогов: в силу принципа равенства все граждане получают одинаковый объем услуг вне зависимости от того, платят они налоги или нет. В-третьих, уплаченные налоги поступают в собственность публично-правового образования, которое поэтому вправе ими распоряжаться по собственному усмотрению. В-четвертых, участие граждан в волеобразовании публичного субъекта через избрание депутатов парламента не дает гражданам права на распределение бюджетных средств, т. к. наличие избирательного права (которое должно быть всеобщим) не ставится в зависимость от уплаты лицом налогов и их объема.
Право парламента принимать налоговые законы и на участие в бюджетном процессе объясняется, во-первых, политической целесообразностью, т. е. желанием поставить под контроль исполнительную ветвь власти, ограничив ее полномочия в области бюджетной политики, во-вторых, необходимостью установления случаев и объема заимствований. С помощью бюджетных полномочий парламент может эффективно воздействовать на органы исполнительной власти, практически не контролируемые народом, с целью изменения внутренней и внешней политики.
§ 6. Помимо названных способов, парламент вправе контролировать органы исполнительной власти и другим образом.
Во-первых, парламент может принимать участие в их формировании. В ряде государств парламент назначает правительство, которое подотчетно ему. В России он участвует в назначении Председателя и ряда других членов Правительства (пп. «а», «а.1» ч. 1 ст. 103 Конституции).
Во-вторых, парламент может склонять правительство к отставке тогда, когда политика правительства парламенту или народу кажется неудовлетворительной. В России парламент вправе объявлять недоверие Правительству, что может привести к его отставке (ч. 3 ст. 117 Конституции).
В-третьих, парламент может проводить расследования, направлять запросы (ст. 103.1 Конституции РФ), заслушивать ежегодные отчеты Правительства и задавать его членам вопросы (п. «в» ч. 1 ст. 103), осуществлять контроль за исполнением закона о бюджете через деятельность Счетной палаты (ч. 5 ст. 101).
§ 7. Говоря о структуре парламента, необходимо прежде всего упомянуть, что парламенты могут состоять из одной или нескольких палат.
Каждая палата парламента осуществляет особые функции, в связи с чем различаются и порядок их формирования, и их полномочия. В федеративных государствах вторая палата парламента обычно создается для того, чтобы дать возможность субъектам федерации на равной основе участвовать в принятии решений на федеральном уровне. Вторая палата парламента нужна для того, чтобы балансировать активность первой. Дело в том, что нижняя палата парламента состоит из множества депутатов, избранных народом. Вследствие этого она является ареной политической борьбы: принятие этой палатой решений зачастую обусловлено именно политической целесообразностью, а не объективной необходимостью в принятии тех или иных решений. Верхняя же палата парламента вследствие того, что состоит из лиц, представляющих субъекты федерации и имеющих своей целью реализацию их интересов, обычно более рациональна, спокойна и способна к принятию взвешенных решений. Поэтому горячая законодательная деятельность нижней палаты парламента может остужаться рационализмом верхней, что должно способствовать взвешенной законодательной политике.
Представительный характер парламента обеспечивается тем, что нижняя палата парламента избирается народом, а верхняя – либо избирается народом, либо формируется из представителей регионов. Нижняя палата парламента наделяется особенными полномочиями, имеющими ярко выраженную политическую окраску, верхняя же палата парламента получает особенные полномочия, требующие для своего осуществления осторожности и взвешенности.
Федеральное Собрание России – бикамеральный парламент. Нижняя палата – Государственная Дума – избирается народом. Верхняя палата – Совет Федерации – формируется за счет двух представителей от исполнительной и законодательной власти каждого субъекта федерации, Президента, чьи полномочия прекратились, а также представителей федерации. Государственная Дума получает полномочия политического характера вроде участия в формировании Правительства или объявления ему недоверия. Совет Федерации, напротив, наделяется полномочиями, непосредственно касающимися интересов субъектов федерации (утверждение изменения границ субъектов), формирования состава высших судов, а также полномочиями по введению особенных правовых режимов, влекущих ограничение прав граждан (объявление войны, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положения).
§ 8. Законодательный процесс – это основная функция парламента. Это совокупность правил, описывающих последовательность действий, направленных на принятие закона. Значение этих правил состоит в том, что нарушение этих правил может при определенных условиях привести к признанию принятого закона не соответствующим конституции по порядку его принятия. Процедура гарантирует действительность закона.
Необходимость регламентации законодательного процесса обусловлена несколькими обстоятельствами. Во-первых, такая регламентация необходима вследствие структуры парламента, состоящего более чем из одной палаты. Если у нас парламент состоит из двух палат, каждая из которых участвует в принятии закона, нам необходимо установить процедуру, которая позволила бы им прийти к согласованному волеизъявлению. Во-вторых, даже если у нас однопалатный парламент, нам надо обеспечить согласованное волеизъявление всех депутатов единственной палаты этого парламента, ведь закон – это результат голосования. Наконец, в-третьих, правила законодательного процесса являются гарантией осуществления народовластия. Представительный характер парламента предполагает, что закон исходит от лиц, избранных для этого народом специально. Соответственно, необходимо всякий раз убеждаться, что принятый закон действительно исходит от парламентариев, действительно выражает их волю. Для того чтобы проверить, действительно ли законопроект исходил от депутатов, действительно ли депутаты поддержали этот законопроект, действительно ли закон был поддержан в его окончательных формулировках, нужны правила, ведь только соблюдение правил законодательного процесса будет легитимизировать сам принятый закон.
§ 9. Говоря о законодательном процессе, необходимо принимать во внимание, что далеко не все его правила закреплены в конституции, поскольку конституция не может содержать в себе все процедурные правила. Из-за этого всегда возникает вопрос о том, насколько и какие правила принятия закона возможно нарушить с тем, чтобы закон не стал неконституционным. Ясно, что конституции должны закреплять важнейшие элементы законодательного процесса, нарушение которых приведет к недействительности закона.
Прежде всего, это правила, позволяющие установить, принят закон или нет.
Во-первых, сюда относятся правила определения кворума, т. е. количества членов коллегиального органа, при наличии которого этот орган вправе принимать решения. Если кворума в заседании нет, никакие решения на этом заседании приняты быть не могут. Определение кворума может быть абсолютным (через указание конкретного числа депутатов; пример: для принятия решений в заседании Государственной Думы должны принимать участие 226 и более депутатов) и относительным (через указание пропорции; пример: законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов). В последнем случае требуется установление базиса для расчета. Так, правило ч. 2 ст. 105 Конституции РФ о том, что по общему правилу федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, требует установления «общего числа депутатов»: под ним может пониматься как предельная численность (450 человек), как общее число депутатов, занимающих в данный момент эту государственную должность (их может быть меньше 450 из-за наличия вакантных мест вследствие смерти, отставки или лишения полномочий депутата, избранного по мажоритарной системе), так и число депутатов, присутствующих на заседании. При отсутствии уточнений критерием определения этого числа должен служить представительный характер парламента, предполагающий при принятии решений выражение интересов всех избирателей, а это значит, что общее число депутатов парламента должно приниматься равным их предельной численности.