Во-вторых, сюда относятся правила определения решения при голосовании. Решение считается принятым при наличии определенного количества голосов за. Если решение нужного числа голосов не набрало, то оно считается непринятым. Обычно используется правило большинства: решение принимается, если за него проголосовало большинство. Большинство может быть простым (50 % + 1 голос) или квалифицированным (например, 2/3 голосов). При этом расчет большинства также требует определения базиса. От какого числа следует определять большинство? От предельной численности депутатов, числа от поданных голосов при голосовании или от числа действительных поданных голосов? Здесь вновь нужно обратиться к критерию, обосновывающему то, что решения парламента должны представлять интересы всех избирателей, и, следовательно, большинство должно рассчитываться от предельной численности депутатов. Т. е. в ч. 2 ст. 105 Конституции РФ речь идет о том, что для принятия федерального закона необходимо набрать 226 голосов за.
Конституция РФ предусматривает и другие правила законодательного процесса, касающиеся права законодательной инициативы и порядка рассмотрения закона в Совете Федерации и подписания его Президентом. Представляется, что нарушение этих конституционных правил при принятии закона, раз они выделены Конституцией намеренно, должно влечь признание принятого закона неконституционным. К примеру, цель закрепления Конституцией права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104) состоит в том, чтобы только прямо упомянутые органы и лица вправе вносить в Государственную Думу законопроекты. Так, если законопроект был внесен неуправомоченным ст. 104 Конституции лицом, то даже если этот проект получит одобрение парламента и Президента, этот закон будет неконституционным, несмотря на то что за проект были отданы голоса депутатов. Последующее одобрение законопроекта депутатами не устраняет того факта, что голосование по нему вообще не могло проводиться, а раз голосование не могло проводиться, то и любой его исход неправомерен. При этом такое одобрение не восполняет отсутствие права на внесение законопроекта, т. к. такое последующее одобрение, действующее с обратной силой, полностью лишает смысла существование самого конституционного правила о субъектах законодательной инициативы: действительно, если хотя бы одного голоса за внесенный неуправомоченным лицом проект достаточно, чтобы оправдать нарушение, то норма о законодательной инициативе не нужна, достаточно нормы о порядке принятия федеральных законов. Эти соображения относятся к любому нарушению порядка принятия закона, установленного Конституцией.
§ 10. Помимо Конституции, нормы, регламентирующие законодательный процесс, содержатся, в частности, в Регламенте Государственной Думы (ч. 4 ст. 101 Конституции). Естественен вопрос о том, насколько нарушение правил Регламента о законодательном процессе (например, о стадийности чтений в Государственной Думе) влияет на действительность принятого в результате такого нарушения закона?
Если любое нарушение правил законодательного процесса будет приводить к признанию закона неконституционным по порядку принятия, то в таком случае практически любой закон будет находиться под угрозой. Если мы попытаемся разделить нарушения правил на существенные, т. е. те, которые непростительны, влекут неконституционность закона, и несущественные, это приведет к тому, что подавляющее большинство правил законодательного процесса будет игнорироваться.
Конституционный Суд РФ в п. 4 Постановления от 14.02.2013 № 4-П предложил следующее решение проблемы: для оценки закона на предмет соответствия Конституции по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, т. е. основаны непосредственно на предписаниях ее статей 104–108 либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя.
Такое решение не кажется удачным. В конечном итоге большинство правил законодательного процесса направлены на адекватное формирование воли законодателя, воля законодателя формируется по этим правилам, в связи с чем нарушение этих правил влияет и на формирование самой воли. Неизвестно, к какому решению пришел бы законодатель, если бы правила законодательного процесса не были нарушены. Если правила и формирование воли неразрывно связаны, то неправильно оценивать результат волеобразования в отрыве от самого процесса волеобразования, волю законодателя на принятие закона именно в таком виде в отрыве от факторов, способствующих ее формированию или искажению. Раз мы не имеем перед собой в качестве примера действительной воли законодателя (воли законодателя, которая бы сформировалась в результате соблюдения всех правил законодательного процесса), то нам не с чем сравнивать и мы никогда не сможем сказать, привело или не привело нарушение процедурных правил к искажению воли законодателя. Правила законодательного процесса как раз и существуют для того, чтобы в согласии с ними формировалась воля законодателя. Поэтому действительная воля законодателя – та, что формируется по правилам, и нарушение этих правил влечет искажение его воли. С этой точки зрения критерий, который использовал Конституционный Суд, ничего не объясняет и никак не помогает.
Помимо этого, дифференцированный подход к нарушению правил законодательного процесса, который предложил Конституционный Суд, может работать только тогда, когда в парламенте одна партия имеет большинство. В таком случае воля этой партии определяет вследствие правила большинства волю всей палаты. Если эта партия голосует за законопроект, то воля всей палаты может быть обнаружена вне зависимости от соблюдения про- цедурных правил: она предопределена работой фракции партии или самой партией вне правил законодательного процесса. Однако такой подход не универсален: он не будет работать, когда ни одна партия не обладает большинством в нижней палате, а значит, волеизъявление палаты по воле одной партии определить невозможно. Кроме того, данный подход полностью лишает каких-либо гарантий осуществления своих полномочий малыми партиями, чьи интересы как раз и защищают процедурные правила.
На мой взгляд, любые нарушения правил законодательного процесса должны влечь признание неконституционности закона по порядку его принятия. Парламент вправе самостоятельно, в регламентах палат, определить или скорректировать правила законодательного процесса, избавившись от ненужных или неоправданных правил; но, если правила законодательного процесса палатами определены, они обязаны следовать им неукоснительно.
Литература
Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие. В 2 т. Т. 1. – 5-e изд., перераб. и доп. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2014. – 864 с.
Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учебное пособие. В 2-х т. Т. 2. – 5-e изд., перераб. и доп. – М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2014. – 912 с.
Ильин А.В. Принятие решений о распределении бюджетных средств. – М.: Статут, 2015. – 104 с.
Клима Р.Э., Ходж Дж. К. Математика выборов. – М.: МЦНМО, 2007. – 224 с.
Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. – 4-е изд. – М.: Норма, 2010. – 544 с.
Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. – 17-е изд., испр. и доп. – М.: Статут, 2013. – 520 с.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть. Учебник. Т. 1–2 / Отв. ред. Страшун Б.А. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: БЕК, 1996. – 778 c.
Парламентское право Российской Федерации: учебное пособие для бакалавриата / Отв. ред. А.Н. Кокотов. – М.: Норма, 2020. – 320 с.
Шахрай С.М., Клишас А.А. Конституционное право Российской Федерации. – 3-е изд. – М.: ОЛМА Медиа Групп, 2011. – 736 с.