§ 2. Все принципы, составляющие основы конституционного строя, можно условно разделить на две группы в зависимости от сфер общественных отношений:
α) принципы взаимодействия государства с человеком и обществом;
β) принципы организации и взаимодействия органов государственной власти.
Мы видим, что принципы коррелируют с теми группами отношений, которые составляют предмет конституционного права. К первой группе можно отнести принципы признания человека высшей ценностью, демократического устройства, свободы экономической деятельности, социального, светского государства, идеологического многообразия. Ко второй группе – принципы федерализма, республиканской формы правления, разделения властей, суверенитета, правового государства.
Я подчеркну, что разнесение принципов по названным группам – это условность, придающая решающее значение тому акценту, который делается при изложении конкретного принципа. В действительности эти принципы переплетены: когда мы рассуждаем о правовом положении в обществе, мы предопределяем принципы взаимодействия государственной власти, а когда ведем речь о наделении полномочиями и распределении таковых среди органов государственной власти – об обеспечении реализации конституционных прав человека и гражданина.
Далее мы обсудим эти принципы, имея в виду, что принцип признания человека высшей ценностью будет обсужден далее отдельно в рамках изучения конституционных прав, а принцип федерализма – в рамках изучения федеративного устройства.
Глава 7Принцип демократического устройства
§ 1. Конституция провозглашает, что Российская Федерация – демократическое государство (ч. 1 ст. 1). Что это значит? Это очень сложный вопрос, носящий несколько аспектов: юридический, философский, социологический. Нас интересует юридический аспект, потому что мы обязаны обеспечить демократичность российского государства только в тех пределах, которые нам указывает Конституция. Не в тех пределах, которые мы сами себе выдумываем или кто-то для нас выдумывает, а в тех, что указаны в основном законе. Чтобы юридически вычленить из Конституции содержание понятий, необходимо толковать слова исходя из того, что об этом говорится в других статьях Конституции.
Почти все государства считают себя демократиями, но разве все они похожи друг на друга? В то же время за несколько тысячелетий правовая мысль выработала некоторое общее представление о демократии, что и позволяет как-либо сравнивать демократические режимы в разных странах.
Демократия есть не что иное, как такое устройство государственной власти, согласно которому должностное лицо или орган наделяются властью посредством волеизъявления народа. Иначе говоря, базовая логика демократии есть не что иное, как формирование органов власти посредством делегирования им властных полномочий от народа.
§ 2. Идея демократии непосредственно основана на идее народного суверенитета.
Статья 3
1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.
Если мы сказали, что демократия есть не что иное, как передача власти от народа к органам власти, это означает, что до передачи вся власть считается принадлежащей народу. Народ тем самым является носителем и источником власти. Именно об этом говорит нам статья 3 Конституции, и говорит очень удачно. Чтобы режим был демократическим, необходимо, чтобы власть не находилась в руках должностных лиц органов власти всегда, а передавалась им от народа. Это значит, что, если в дальнейшем законодательно закрепится, что власть не будет передаваться, это будет означать, что произошло нарушение Конституции, что государство перестало быть демократическим.
Что же такое народ, которому принадлежит власть? Когда мы хотим понять значение слова «народ», упомянутого в Конституции, мы должны показать, почему тот смысл, который мы вкладываем в это слово, правилен.
Означает ли демократия, что народ сам управляет собой? Такое может быть при непосредственной демократии, когда население собирается в одном месте и решает все вопросы. Но при таком способе управления необходимо всем собраться в одном месте, иметь мнение по какому-то вопросу, обладать временем и силами, чтобы выслушать и обсудить все эти мнения и т. д. Неудивительно, что такие демократии функционировали в основном в небольших государствах с небольшой территорией и количеством населения в условиях, позволяющих свободным гражданам тратить свое время на разрешение этих вопросов. Однако и в этих случаях нередко появлялись человек или группа людей, принимающих на себя организацию и управление этими собраниями, что, в свою очередь, приводило к концентрации всей власти в руках этих лиц.
Эффективное управление требует знания того, как лучше сделать в конкретной ситуации, способности и желания провести всё это в жизнь. Непосредственная демократия абсолютно не- эффективна, потому что далеко не все обладают знанием людей и жизни для того, чтобы сформировать и обосновать свое мнение о том, что и как предпринять в конкретной ситуации, и далеко не все выражают желание тратить свое время и силы на решение вопросов, их непосредственно не касающихся или касающихся отдаленно. Наконец, сама форма принятия решений – голосование непрофессиональных участников многочисленного собрания – чрезвычайно неудачна для решения вопросов, поскольку требует от участников огромной организованности, высокой дисциплинированности и достаточного уровня культуры, позволяющих им выслушивать все мнения – даже те, которые им не нравятся или не соответствуют тому, что они хотят услышать, анализировать их, полемизировать с ними. Этого практически никогда не наблюдается при сборе большого количества людей, которые должны принять решения в условиях дефицита времени. Такое собрание по существу является толпой, не способной к принятию рациональных решений, но зато восприимчивой ко всякого рода манипуляциям. В конце концов это приводит к тому, что люди способны говорить «да» или «нет» на предложения, которые организаторы сформулировали за них, или, в лучшем случае, формулировать альтернативные предложения по принципу от противного. Это позволяет организаторам таких собраний через формулирование вопросов на голосование, через ведение обсуждения влиять на мнение участников, подводя их к выгодному для организаторов решению. Не будет преувеличением сказать, что по существу власть принимать решения принадлежит не участникам, а организаторам таких собраний.
Коротко говоря, имея власть, население ничего путного с ней сделать не может, поэтому ему нужно сформировать органы власти, определив тем самым, кто будет решать за него жизненные вопросы. Однако если народ, носитель суверенитета, кому-то отдает эту власть, что у него остается после этого? Если ничего, то в таком случае в момент передачи власти народ перестает быть носителем суверенитета, а это уже противоречит Конституции. Значит, такое рассуждение неверно. Признание народа носителем суверенитета означает, что после передачи власти у народа всё равно остается возможность осуществлять ее самому, хотя и в ограниченном объеме. Отыскание того, какие властные полномочия может осуществлять народ непосредственно после наделения ими органов публичной власти, и будет доказательством того, что у народа осталась власть.
Несмотря на то что народ передает властные полномочия, это не означает того, что народ передает весь суверенитет. Он оставляет за собой возможность определенным образом воздействовать на органы публичной власти. Теоретически это возможно осуществить тремя способами: непосредственное принятие решений (референдум), воздействие на власть путем манифестаций (косвенное влияние), восстание (в России это право за народом не признается, но в ряде стран в науке об этом говорят как раз потому, что у народа есть суверенитет).
Мы получаем следующую непротиворечивую формулу: народ является источником власти и носителем суверенитета, он отчуждает часть власти (но не суверенитет) избранным им органам власти, а оставшаяся власть может быть реализована им непосредственно.
§ 3. Каким же образом народ передает власть органам публичной власти?
Народ передает полномочия посредством выборов. Что это значит? Это значит, что народ в ходе специально сконструированной процедуры выявляет того, кого больше всего хочет наделить властными полномочиями. Каждый представитель народа наделен голосом, который он вправе отдать за того, кого считает наиболее достойным управлять всеми (участвовать в управлении всеми), или за того, кто ему больше нравится по какой-либо разумной причине или вовсе без таковой. Тот, кто получает большинство голосов, только вследствие этого считается наиболее достойным осуществлять власть от имени народа.
Альтернативой избранию является назначение, т. е. наделение властными полномочиями осуществляется одним лицом или группой лиц, которые сами каким-то образом получили власть.
Может ли государство считаться демократическим, если кого-то выбирают, а кого-то назначают? При каком соотношении тех, кого выбирают, и тех, кого назначают, государство будет считаться демократическим? Если в каком-то государстве всех должностных лиц выбирают, это является демократией? И напротив, если в каком-то государстве выбирают только одно лицо, которое само назначает всех других должностных лиц, – это демократия?
С одной стороны, совершенно неэффективно выбирать всех должностных лиц. Занятие многих должностей публичной власти требует наличия квалификации, т. е. профессиональных знаний и умений в какой-то одной сфере жизни, требующихся для того, чтобы рационально решать проблемы людей. Однако отбор профессионалов посредством выборов – вовсе не лучший способ определять самых сведущих в этом людей, поскольку голосуют люди, не только зачастую не разбирающиеся в области, для работы в которой избирается лицо (как незнающим выбрать знающего?), но и не считающие, что для определения профессионала это всё нужно знать и понимать («голосую сердцем»). О профессиональных качествах судить лучше всего могут профессионалы. Именно это соображение лежит в основе назначения на должности в органах публичной власти, требующие для успешной работы наличия специальных знаний и умений.