[427], или, иными словами, была ли в данном конкретном случае потребность достаточно велика, чтобы оправдать использование определенных полномочий, хотя в других случаях оно могло быть оправданным. Верховный суд явно вышел за пределы назначенных ему судебных функций и присвоил себе, по сути дела, законодательные полномочия. В конечном итоге это привело к конфликту с общественным мнением и с исполнительной (президентской) властью, в ходе которого авторитет суда несколько пострадал.
8. Хотя для большинства американцев это все еще недавняя, знакомая история, мы не можем здесь совсем проигнорировать кульминацию борьбы между исполнительной властью и Верховным судом, которая со времен первого Рузвельта и развернутой прогрессистами под предводительством Лафоллета-старшего кампании против Верховного суда была постоянным сюжетом американской политической сцены. Конфликт 1937 года, хоть он и побудил Верховный суд отойти от наиболее крайней позиции, имел своим результатом подтверждение фундаментальных принципов американской традиции, имеющих непреходящее значение.
Когда самая глубокая экономическая депрессия Нового времени была в полном разгаре, пост американского президента занял один из тех неординарных людей, о которых Уолтер Бэджот писал: «Некий гениальный человек с привлекательным голосом и ограниченным умом, который провозглашает и настаивает, что конкретное усовершенствование не только хорошо само по себе, но что оно лучше всего остального и корень всех прочих благ»[428]. Абсолютно уверенный в том, что он лучше всех знает, как надо, Франклин Д. Рузвельт вообразил, что функция демократии во время кризиса состоит в том, чтобы наделить неограниченной властью человека, которому она доверяет, даже если это означает, что тем самым она «выковывает новые инструменты власти, которые в иных руках будут опасны»[429].
Эта установка, при которой почти любые средства считались приемлемыми, если цели желательны, скоро должна была неизбежно привести к лобовому столкновению с Верховным судом, который в течение полувека привычно оценивал «разумность» законодательства. Вероятно, будет справедливым утверждение, что когда Верховный суд принял свое самое впечатляющее решение, единогласно признав неконституционным закон о Национальном управлении экономического восстановления (National Recovery Administration), он не только уберег тем самым страну от плохо продуманной меры, но и действовал в рамках своих конституционных полномочий. Однако впоследствии консервативное большинство суда принялось небольшим перевесом голосов и на гораздо более спорных основаниях одну за другой отменять предлагаемые президентом меры, и он в конце концов убедился, что единственный шанс осуществить их – ограничить полномочия или заменить состав Верховного суда. Кульминацией этой борьбы стал законопроект о расширении состава Верховного суда (Court Packing Bill)[430]. Повторное избрание Рузвельта президентом в 1936 году беспрецедентным большинством, укрепившее его позиции в борьбе с Верховным судом, одновременно, видимо, убедило суд в том, что президентская программа пользуется широким одобрением. Когда в результате суд отказался от самой крайней позиции и не только пересмотрел свою точку зрения по ряду центральных вопросов, но и, по сути дела, отказался от применения положения о надлежащей правовой процедуре, президент лишился самых сильных аргументов. В конечном итоге предложенные им меры потерпели полное поражение в Сенате, где его партии принадлежало подавляющее большинство, и по его авторитету был нанесен серьезный удар в тот самый момент, когда он достиг вершины популярности.
Этот эпизод – подходящее завершение обзора американского вклада в идеал свободы в рамках закона главным образом благодаря блистательному изложению традиционной роли Верховного суда в отчете сенатского Комитета по судебной системе (Senate Judiciary Committee). Здесь могут быть процитированы лишь немногие из самых характерных мест этого документа. Формулировка принципов начинается с презумпции, что сохранение американской конституционной системы «неизмеримо более важно… чем немедленное принятие какого бы то ни было законодательства, сколь угодно благотворного». Доклад призывает к «продолжению и сохранению навсегда правления и господства закона в отличие от правления и господства людей, и в этом мы всего лишь повторяем базовые принципы конституции Соединенных Штатов». И далее следует утверждение: «Если Суд последней инстанции будет обязан реагировать на политически навязываемые господствующие настроения текущего момента, то этот Суд в конечном итоге станет подчиняться давлению сиюминутного общественного мнения, которое может в любой момент оказаться в объятиях страстей толпы, несовместимых с более спокойным и дальновидным рассмотрением вопросов. <…> В произведениях и делах великих государственных деятелей нам не найти более точной и более надежной философии свободного правления, чем в решениях Верховного суда, когда он разрешает грандиозные проблемы свободного правления, затрагивающие права человека»[431].
Никогда законодатели не воздавали большей дани почтения тому самому Верховному суду, который ограничивал их власть. И никто в ОША из тех, кто помнит это событие, не может усомниться в том, что это было выражением чувств подавляющего большинства населения[432].
9. При всей невероятной успешности американского эксперимента с конституционализмом – а я не знаю ни одной другой писаной конституции, которая просуществовала бы хотя бы вполовину столь же долго, – это все-таки эксперимент с новым подходом к устройству системы правления, так что не следует думать, будто в нем сосредоточена вся мудрость этой сферы. Основные черты американской конституции выкристаллизовались на столь ранней стадии понимания того, что значит конституция, а правомочия по воплощению усвоенных уроков в письменный документ с помощью поправок использовались настолько мало, что в некоторых отношениях неписаная часть конституции оказалась более поучительной, чем ее текст. Во всяком случае, для целей данного исследования лежащие в ее основе общие принципы важнее, чем те или иные ее конкретные особенности.
Главное здесь заключается в том, что в США было установлено: законодательное собрание связано общими правилами; оно должно решать конкретные проблемы таким образом, чтобы основополагающий принцип мог быть применен и в других случаях; а если оно нарушит принцип, который прежде соблюдался, хотя, возможно, никогда и не был недвусмысленно сформулирован, оно должно признать этот факт и подчиниться разработанной процедуре, чтобы установить, действительно ли изменились основные убеждения народа. Судебный контроль не является абсолютной помехой изменениям, и самое большее, что он может достичь, – это приостановить процесс и поставить институт, имеющий право изменять конституцию, перед необходимостью отвергнуть или вновь утвердить принцип, о котором идет речь.
Практика основанного на общих принципах ограничения государственной власти в ее преследовании ближайших целей – отчасти мера предосторожности против законодательного дрейфа; при этом судебный контроль нуждается в дополнении чем-то вроде референдума, обращением ко всему народу для решения вопросов, имеющих принципиальное значение. Более того, государство, которое может осуществлять принуждение по отношению к отдельному гражданину только в соответствии с прежде установленными долговременными общими правилами, но не ради особых временных целей, совместимо отнюдь не с любым экономическим строем.
Если принуждение может быть применено только в соответствии с общими правилами, для правительства становится невозможным брать на себя определенные задачи. Таким образом, верно, что «очищенный от всякой шелухи либерализм и есть конституционализм, „правление законов, а не людей“»[433], – если либерализм понимать так, как его понимали в Соединенных Штатах Америки в 1937 году, когда Верховный суд боролся с президентом и когда «либерализм» сторонников Верховного суда подвергался атакам как мнение меньшинства[434]. В этом смысле американцы, защитив свою конституцию, смогли защитить свободу. Сейчас же мы увидим, как в начале XIX века на европейском континенте либеральное движение, вдохновленное американским примером, сделало своей главной целью учреждение конституционализма и верховенства закона.
Глава 13Либерализм и администрация: Rechtsstaat
Как можно поставить определенный предел высшей власти, если ее цель – неопределенное общее счастье в соответствии с ее собственными суждениями? Должны ли князья быть отцами народа, как бы ни была велика опасность того, что они станут деспотами?
1. К середине XVIII столетия в большинстве стран европейского континента два века абсолютизма разрушили традиции свободы. Хотя некоторые из прежних идей были сохранены и развиты теоретиками естественного права, главный импульс к возрождению пришел из-за Ла-Манша. Но по мере того как новое движение росло, оно сталкивалось с ситуацией совершенно иной, чем в Америке того времени или в Англии столетием раньше.
Новым фактором был созданный абсолютизмом мощный централизованный административный механизм, корпус профессиональных администраторов, ставших главными правителями народа. Эта бюрократия гораздо больше занималась благополучием и нуждами народа, чем могла бы система ограниченного правления в англо-саксонском мире или чем ожидалось от этой системы. Следовательно, европейские либералы уже на раннем этапе своего движения столкнулись с проблемами, которые в Англии и США стали проявляться намного позже и так постепенно, что почти не возникало поводов для их систе