Глава 15Экономическая политика и верховенство закона
… Обстоятельство, которое будет удерживать членов палаты от принятия утеснительных мер, ибо они не смогут издать ни одного закона, который не сказался бы непосредственно на них самих и их друзьях, как, впрочем, и на всех слоях общества. А это всегда считалось одной из крепчайших нитей, какими человеческое поведение может связать правителей со своим народом. Отсюда между ними проистекает общность интересов и взаимное расположение, пример которым давали немногие правительства, но без которых всякое правительство перерождается в тираническое.
1. Классический аргумент в пользу свободы в сфере экономических отношений опирается на молчаливо подразумеваемый постулат, что политику в этой области, как и во всех остальных, должен направлять принцип верховенства закона. Нам не понять, почему такие мыслители, как Адам Смит или Джон Стюарт Милль, были против государственного «вмешательства», если мы не будем помнить об этом фоне. Те, кто не был знаком с этой ключевой идеей, очень часто неверно понимали их позицию; путаница возникла в Англии и Америке, как только концепция верховенства закона перестала быть само собой разумеющейся для каждого читателя. Свобода экономической деятельности означала свободу в рамках закона, а не полное отсутствие любых действий публичной власти. Таким образом, «вмешательство» государства, которому эти авторы противостояли из принципа, означало лишь посягательство на ту частную сферу, на защиту которой были направлены общие нормы закона. Они не говорили о том, что государство вообще не должно заниматься экономическими вопросами. Но говорили, что есть некоторые виды государственных мер, которые необходимо предотвращать из принципиальных соображений и которые не могут быть обоснованы никакой целесообразностью.
Для Адама Смита и его непосредственных последователей принуждение к исполнению обычных норм общего права определенно не выглядело государственным вмешательством; и они не стали бы обозначать этим термином изменение этих правил или принятие нового правила законодательным собранием, при условии что эти новые правила были бы предназначены для равного применения ко всем людям в неопределенно долгом будущем. Хотя они, вероятно, никогда не употребляли именно этих слов, но для них вмешательство означало использование государством власти принуждения не для того, чтобы просто обеспечить соблюдение общих законов, а чтобы достичь какой-то особой цели[514]. Однако важным критерием была не преследуемая цель, а используемый метод. Наверное, не было такой цели, которую они не приняли бы как вполне законную, если бы было ясно, что люди этого хотят; но они исключали метод особых приказов и запретов как совершенно неприемлемый в свободном обществе. Только косвенным образом, лишив государство некоторых средств, без которых оно не могло бы достигать определенных целей, этот принцип мог лишить его и власти преследовать эти цели.
Позднейшие экономисты несут немалую долю ответственности за путаницу в этих вопросах[515]. Действительно, есть серьезные основания для того, чтобы с подозрением относиться к любой заинтересованности государства в экономических делах, и, в частности, для того, чтобы быть очень против активного участия правительства в экономической деятельности. Но эти аргументы отличаются от общего аргумента в пользу экономической свободы. Они опираются на тот факт, что подавляющее большинство государственных мер, применявшихся в этой области, на самом деле нецелесообразны либо потому, что не достигают цели, либо потому, что связанные с ними издержки существенно превосходят выгоды. Это означает, что в той мере, в какой они совместимы с верховенством закона, их нельзя отвергнуть просто потому, что это государственное вмешательство, но в каждом случае следует проанализировать с точки зрения целесообразности. Ставшее привычным в борьбе против всех пагубных или опрометчивых мер обращение к принципу невмешательства размыло фундаментальное различие между разными видами вмешательства – совместимыми и несовместимыми со свободной системой. И противники свободного предпринимательства были только рады внести свою лепту в эту путаницу, настаивая на том, что желательность или нежелательность той или иной меры есть всегда вопрос целесообразности и никогда не является вопросом принципа.
Иными словами, важен не объем государственной деятельности, а ее характер. Функционирующая рыночная экономика предполагает определенные виды действий, предпринимаемые государством; есть и другие виды его действий, которые способствуют ее функционированию; и она может выдержать гораздо больше при условии, что эти меры относятся к типу, совместимому с функционирующим рынком. Но есть и те, что прямо противоречат принципу, на который опирается свободная система, и для того, чтобы эта система работала, они должны быть полностью исключены. В результате сравнительно малоактивное государство, делающее неправильные вещи, может намного сильнее подорвать рыночную экономику, чем другое, гораздо больше вовлеченное в хозяйственную жизнь, но ограничивающееся действиями, помогающими спонтанным силам экономики.
Цель этой главы – показать, что принцип верховенства закона дает критерий, позволяющий провести границу между мерами совместимыми и несовместимыми со свободной системой. Те, которые совместимы, могут быть затем проанализированы с точки зрения целесообразности. Конечно, многие из этих мер все равно окажутся нежелательными или даже пагубными. Но несовместимые должны быть отвергнуты, даже если они обеспечивают эффективные или даже, возможно, единственно эффективные средства достижения желанной цели. Мы убедимся, что соблюдение принципа верховенства закона есть необходимое, но не достаточное условие удовлетворительной работы свободной экономики. Но здесь важно то, что все действия государства по осуществлению принуждения должны недвусмысленно определяться неизменными правовыми рамками, что дает индивиду возможность строить планы с определенной степенью уверенности и, насколько это возможно, уменьшает неопределенность условий человеческого существования.
2. Для начала рассмотрим различие между принудительными мерами государства и деятельностью по оказанию чистых услуг, в которой принуждение если и участвует, то лишь в силу необходимости финансировать ее с помощью налогообложения[516]. До тех пор пока государство ограничивается предоставлением услуг, которые в противном случае вообще не были бы предоставлены (обычно из-за того, что невозможно ограничить круг получателей лишь теми, кто готов платить), возникает только один вопрос – оправдываются ли издержки выгодами. Разумеется, если государство присваивает себе исключительное право предоставлять некие услуги, они лишаются характера действий, не использующих принуждение. В целом свободное общество требует не только того, чтобы государство имело монополию на принуждение, но чтобы оно имело только эту монополию, а во всех остальных отношениях действовало бы на тех же условиях, что и все остальные.
Значительная часть деятельности, которую осуществляют государства в этой области и которая укладывается в обозначенные выше рамки, представляет собой меры, способствующие приобретению надежного знания об общезначимых фактах[517]. Важнейшая функция такого рода – обеспечение надежной и эффективной денежной системы. Едва ли менее важны установление единой системы мер и весов, обеспечение информацией о размежевании земли, ведение земельного кадастра, сбор статистики и тому подобное, а также поддержка, а то и организация определенных видов образования.
Вся эта деятельность государства – часть его усилий по обеспечению благоприятных условий для принятия индивидуальных решений; она предоставляет средства, которые индивиды могут использовать в собственных целях. В эту категорию попадают и многие другие услуги более вещественного характера. Хотя государство не должно использовать свое право принуждения для закрепления за собой тех видов деятельности, которые не имеют никакого отношения к обеспечению исполнения общих норм закона, его участие в любых видах деятельности на равных с остальными гражданами не будет нарушением принципа. Хотя в большинстве сфер для такого участия нет разумных оснований, есть области, в которых желательность участия государства вряд ли можно поставить под сомнение.
К последним относятся все услуги, которые очевидно желательны, но не могут быть предоставлены конкурирующими предприятиями в силу трудности или невозможности получить плату с каждого отдельного бенефициара. Такова большая часть услуг в области санитарии и здравоохранения, часто – строительство и содержание дорог, а также многие удобства, которые муниципалитеты предоставляют горожанам. Сюда же входят те виды деятельности, которые Адам Смит характеризует как «такие общественные работы, которые, будучи, может быть, в самой высокой степени полезными для обширного общества в целом, не могут, однако, своей прибылью возместить расходы отдельного человека или небольшой группы людей»[518]. Есть еще много разных видов деятельности, в которых участие государства вполне оправдано желанием, например, обеспечить секретность военных приготовлений или поощрить развитие знания в определенных областях[519]. Но хотя в любой момент государство может оказаться подготовленным лучше всех для ведущей роли в этих областях, это не дает оснований считать, что это всегда будет так, и, следовательно, предоставлять ему исключительную ответственность. К тому же в большинстве случаев нет никакой необходимости в том, чтобы государство реально участвовало в управлении такого рода деятельностью; услуги, о которых здесь идет речь, в общем случае могут быть предоставлены, причем эффективнее, если государство примет на себя частично или целиком ответственность за финансирование, а ведение дела предоставит независимым и в определенной мере конкурентным организациям.