Во многих областях можно выдвинуть убедительные аргументы, основанные на соображениях эффективности и экономии, в пользу того, чтобы государство взяло на себя всю ответственность за предоставление тех или иных услуг; но когда государство так и делает, в результате обычно не только все эти преимущества быстро оказываются иллюзорными, но и сам характер услуг делается совершенно иным, чем если бы их оказывали конкурирующие организации. Если вместо того, чтобы управлять ограниченными ресурсами, переданными в его распоряжение для оказания определенных услуг, государство использует свои полномочия по применению принуждения для того, чтобы гарантировать, что люди получают то, в чем, по мнению неких экспертов, они нуждаются; если люди вследствие этого не имеют возможности выбора в некоторых важнейших вопросах их жизни, таких как здоровье, занятость, жилье и средства к существованию в старости, но вынуждены принимать решения, сделанные на основе оценки их потребностей органами власти, назначенными для выполнения этой функции; если некоторые услуги оказываются исключительной монополией государства и целые профессии – будь то врачи, учителя или страховщики – могут существовать только в рамках единой бюрократической иерархии, то уже не конкурентное экспериментирование, а исключительно решения властей определят, что именно получат люди[638].
Те же причины, по которым нетерпеливый реформатор хочет организовать все эти услуги в форме государственной монополии, побуждают его поверить, что ответственные административные органы должны быть наделены дискреционной властью над индивидом. Если бы цель заключалась только в том, чтобы улучшить возможности каждого, предоставив в соответствии с правилами некие конкретные услуги, этого можно было бы достичь, по существу, в режиме обычного бизнеса. Но тогда мы не могли бы быть уверены, что для каждого индивида результаты будут именно такими, как мы хотим. Если же воздействие на каждого должно оказываться неким особым образом, то не поможет ничто, кроме индивидуализированного, патерналистского воздействия со стороны наделенных дискреционными полномочиями органов, имеющих право осуществлять дискриминацию между людьми.
Было бы чистой иллюзией полагать, что, когда определенные нужды граждан станут исключительно заботой единого бюрократического механизма, демократический контроль над этой машиной сможет эффективно оградить свободу гражданина. Что касается сохранения личной свободы, то разделение труда между законодателями, которые просто говорят, что должно быть сделано то или это[639], и административным аппаратом, получающим исключительные полномочия на выполнение этих инструкций, – самый опасный из всех возможных подходов. Вся практика подтверждает то, что «стало ясным как из американского, так и из английского опыта, [а именно] что под влиянием ревностного стремления административных органов достичь поставленной перед ними ближайшей цели они перестают четко понимать собственные функции и действуют исходя из того, что конституционные ограничения и гарантированные индивидуальные права должны отступить перед их рьяными усилиями добиться того, что им представляется главной целью правительства»[640].
Вряд ли будет преувеличением сказать, что сегодня величайшая опасность исходит от людей, более всего нужных современному государству и имеющих в нем самое большое влияние, а именно от эффективных администраторов-экспертов, всецело поглощенных тем, что они считают общественным благом. Теоретики могут и дальше говорить о демократическом контроле над административной деятельностью, но каждый, кто непосредственно знаком с этим вопросом, согласится, что, как недавно написал один английский автор, «если контроль со стороны министра… стал мифом, то парламентский контроль всегда был и остается волшебной сказкой»[641]. Такого рода управление благосостоянием народа неизбежно должно привести к созданию самовольно действующего и неконтролируемого аппарата, перед которым индивид совершенно беспомощен и который чем дальше, тем больше окружен мистикой суверенной власти – в немецкой традиции Hoheitsverwaltung [суверенного правления (нем.)] или Herrschaftsstaat [верховенства государства (нем)], — которая была настолько незнакома англосаксам, что для передачи ее смысла пришлось придумать странный термин «гегемония»[642].
7. Цель последующих глав не изложение полной программы экономической политики свободного общества. Нас будут интересовать главным образом те сравнительно новые устремления, место которых в свободном обществе до сих пор неясно, относительно которых наши позиции пока еще мечутся между крайностями и где особенно остро проявляется потребность в принципах, которые помогут нам отделить хорошее от плохого. Мы выберем преимущественно те проблемы, которые представляются особенно важными, если мы хотим уберечь некоторые из наиболее умеренных и правомерных целей от дискредитации – а ведь чрезмерно амбициозные усилия социального государства могут дискредитировать всю его деятельность.
Некоторые составляющие государственной деятельности крайне важны для сохранения свободного общества, но здесь у нас нет возможности для их адекватного анализа. Прежде всего, нам придется оставить в стороне весь комплекс проблем, возникающих в международных отношениях, – не только потому, что любая серьезная попытка рассмотреть эти вопросы непомерно увеличит эту книгу, но и потому, что для того, чтобы адекватно о них говорить, нам потребуются иные философские основания, чем те, что мы смогли здесь представить. Вероятно, удовлетворительного решения этих проблем не найти, пока мы вынуждены принимать в качестве безусловной реальности международного порядка исторически сложившиеся образования, известные как суверенные страны. А вопрос о том, каким группам нам следовало бы доверить различные полномочия публичной власти, если бы у нас был выбор, слишком труден, чтобы на него можно было ответить коротко. Моральные основания для верховенства закона на международной арене пока еще, по-видимому, совершенно отсутствуют, и мы могли бы утратить все преимущества, которые оно привносит в отношения внутри стран, если бы мы сегодня доверили какие-либо из новых государственных полномочий наднациональным организациям. Скажу лишь, что пока мы не научились действенно ограничивать власть всего государства и распределять соответствующие полномочия между уровнями власти, нам доступны только паллиативные решения проблем международных отношений. Следует также сказать, что недавние тенденции в национальной политике делают международные проблемы намного более трудными, чем они были в XIX веке[643]. Я хотел бы добавить здесь еще собственное мнение, что пока свобода индивида не будет защищена существенно более надежно, чем ныне, создание мирового государства, вероятно, будет представлять более серьезную опасность для будущего цивилизации, чем даже война[644].
Проблема централизации или децентрализации функций публичной власти вряд ли менее важна, чем проблема международных отношений. Несмотря на ее традиционную связь с большинством вопросов, которые мы будем обсуждать, мы не сможем систематически ее рассмотреть. Сторонники усиления власти государства всегда поддерживали ее максимальную концентрацию, тогда как те, кто в первую очередь заботился об индивидуальной свободе, в целом поддерживали децентрализацию. Есть серьезные основания считать, что там, где частная инициатива не может обеспечить предоставление определенных услуг, а потому необходимо некое коллективное действие, наилучшим решением будет деятельность местной власти, потому что у нее есть многие из преимуществ частного предприятия и с ней связано меньше опасностей, чем с осуществлением принуждения центральным правительством. Конкуренция между местными властями или между крупными образованиями в рамках территории, на которой действует свобода передвижения, в значительной мере предоставляет ту возможность для экспериментирования с альтернативными методами, из которой проистекает большая часть преимуществ свободного роста. Хотя большинство индивидов, возможно, никогда и не помышляют изменить место жительства, обычно всегда находится достаточно людей, особенно среди молодых и более предприимчивых, чтобы местные власти столкнулись с необходимостью предоставлять столь же хорошие услуги и со столь же разумными издержками, как их конкуренты[645]. Тенденции к централизации обычно находят поддержку у авторитарных планировщиков, которых прежде всего интересуют единообразие, эффективность государственного управления и административное удобство, и в этом их решительно поддерживают более бедные слои, образующие большинство, которых привлекает возможность заполучить часть ресурсов более богатых регионов.
8. Есть еще ряд важных проблем экономической политики, которые мы можем затронуть только мимоходом. Никто не будет отрицать, что экономическая стабильность и предотвращение серьезных депрессий отчасти зависят от действий государства. Мы рассмотрим эту проблему с точки зрения политики занятости и денежной политики. Систематический обзор завел бы нас в технически сложные и дискуссионные вопросы экономической теории, где, в силу моей специализации в этой области, мне пришлось бы занять позицию, в основном не связанную с принципами, обсуждаемыми в этой книге.
Аналогично, субсидирование тех или иных видов деятельности из средств, получаемых за счет налогов, которое нам придется рассмотреть в связи с политикой в области жилищного строительства, сельского хозяйства и образования, поднимает проблемы более общего характера. Мы не можем просто отмахнуться от них, сказав, что не должно быть вообще никаких государственных субсидий, поскольку в ряде областей, бесспорно относящихся к компетенции государства, таких как оборона, они, вероятно, лучший и наименее опасный метод стимулирования необходимого развития, и часто это более предпочтительно, чем полная передача той или иной сферы деятельности государству. Вероятно, в связи с субсидиями может быть установлен только один общий принцип, состоящий в том, что их обоснованием должны быть не интересы непосредственных получателей (будь то потребители или производители субсидируемых благ),