И правда, если мы хотим в тот или иной конкретный момент времени гарантировать, что максимально быстро достигнем всего, что, как заведомо известно, достижимо, то лучшим способом будет продуманная организация всех выделенных для этой цели ресурсов. Что касается области социального обеспечения, то здесь положиться на постепенную эволюцию соответствующих институтов, несомненно, означало бы, что какие-то нужды людей в течение некоторого времени будут обойдены вниманием, тогда как централизованная организация могла бы немедленно все их удовлетворить. Таким образом, для нетерпеливого реформатора, которого устроит только немедленное устранение всех устранимых несчастий, создание единого аппарата, наделенного всеми полномочиями делать то, что можно сделать безотлагательно, является единственно приемлемым решением. Однако есть вероятность, что цена, которую приходится платить за это, даже с учетом достижений в отдельной области, окажется в итоге очень высокой. Если мы отдадим предпочтение единой всеобъемлющей организации, полагая, что размер ее единовременных страховых выплат самый большой, мы можем тем самым помешать возникновению других организаций, которые могли бы со временем внести еще больший вклад в социальное вспомоществование[687].
Но хотя первоначально главным доводом в пользу единой обязательной для всех организации была ее эффективность, тем не менее в умах ее сторонников с самого начала, несомненно, присутствовали и другие соображения. На деле существуют две разные, хотя и взаимосвязанные цели, которых государственная организация, наделенная правом осуществлять принуждение, может достичь, тогда как для любой частной организации они недостижимы. Частная организация может предложить только определенные услуги в соответствии с договором, иными словами, она может удовлетворить только ту потребность, которая возникает независимо от намеренных действий бенефициара и которая может быть удостоверена на основе объективных критериев; кроме того, она может обеспечить таким образом удовлетворение только тех нужд, которые поддаются предвидению. Как бы мы ни расширяли систему страхования, бенефициар никогда не получит компенсацию большего размера, чем предусмотрено договором, – иными словами, он не получит того, в чем он может, согласно той или иной оценке, нуждаться в сложившихся обстоятельствах. Наоборот, монопольная государственная служба может действовать в соответствии с принципом распределения по потребностям, независимо от предусмотренных договором обязательств. Только такая организация, обладающая дискреционными полномочиями, будет в состоянии дать человеку то, что он «должен» иметь, или заставить его обойтись тем, чем он «должен» обходиться, ради достижения единого «социального стандарта». Она также будет в состоянии – и это второй главный момент – перераспределять доходы между людьми или группами так, как ей будет представляться желательным. Хотя любое страхование заключается в объединении рисков, частное конкурентное страхование не в состоянии производить целенаправленное перераспределение доходов от одной заранее выделенной группы в пользу другой[688].
Подобное перераспределение доходов сегодня стало главной целью явления, которое все еще именуется социальным «страхованием» – хотя это название не соответствовало реальности уже на заре существования системы. Когда в 1935 году США ввели у себя аналогичную схему, термин «страхование» был сохранен – как «гениальный рекламный ход»[689] – просто-напросто для того, чтобы сделать ее более привлекательной. С самого начала у нее было мало общего со страхованием, а постепенно она утратила и все сходство с ним, какое, возможно, когда-то и существовало. То же самое сегодня можно сказать и о большинстве тех стран, которые начинали с чего-то более похожего на страхование.
Хотя перераспределение доходов изначально никогда не провозглашалось целью системы социального обеспечения, сегодня оно повсюду стало действительной и общепризнанной целью[690]. Ни одна монопольная система обязательного страхования не устояла перед соблазном трансформации в нечто совершенно иное, в инструмент принудительного перераспределения доходов. Об этике такой системы, в которой не большинство дающих определяют, что следует дать немногим неудачникам, а большинство берущих определяют, что они возьмут у богатого меньшинства, мы поговорим в следующей главе. Сейчас нас интересует только процесс превращения системы, изначально созданной для помощи бедным, в инструмент уравнительного перераспределения. Социальное государство стало для многих заменой старомодного социализма именно как инструмент социализации дохода, создания своего рода государства-семьи, которое денежными или натуральными выплатами оказывает помощь тем, кто больше всех ее заслуживает. Рассматриваемое как альтернатива дискредитированного теперь метода прямого управления производством, социальное государство, которое пытается осуществить «справедливое распределение», раздавая доход в таких долях и формах, которые кажутся ему приемлемыми, являет нам всего лишь новый метод достижения старых целей социализма. Причина, по которой оно было встречено с гораздо большей готовностью, чем старый социализм, состоит в том, что сначала оно представлялось как всего лишь эффективный метод заботы об особо нуждающихся. Но признание этого внешне обоснованного плана организации благотворительности было впоследствии истолковано как приверженность чему-то совсем другому. Трансформация была осуществлена в основномпосредством решений, касавшихся, как казалось большинству, мелких технических вопросов, в которых существенные различия зачастую сознательно затушевывались с помощью неутомимой и искусной пропаганды. Важно ясно видеть границу между таким состоянием дел, когда общество принимает на себя обязательство предотвращать нищету и обеспечивать минимальный уровень благосостояния, и таким, когда оно присваивает власть определять «по справедливости» положение каждого и выдавать каждому по его заслугам. Свобода оказывается в серьезной опасности, когда государство наделяется исключительными полномочиями предоставлять определенные услуги, потому что тогда ради достижения своей цели оно должно использовать эти полномочия для дискреционного принуждения по отношению к индивидам[691].
3. Крайняя сложность систем социального обеспечения и, как следствие, их непонятность создают серьезную проблему для демократии. Вряд ли будет преувеличением сказать, что развитие огромного механизма социального обеспечения было не только главным, но и менее всего понятым фактором трансформации нашей экономики. Об этом говорит не только устойчивая вера[692] в то, что получатель пособий имеет на них моральное право, поскольку он за них заплатил, но и тот курьезный факт, что значительная часть законов о социальном обеспечении иногда поступает в законодательные собрания в таком виде, что их можно либо целиком принять, либо целиком отвергнуть, но нет возможности внести в них какие-либо изменения[693]. Из этой сложности проистекает парадокс: гипотетическая неспособность большинства людей вести собственные дела стала предлогом для создания системы, взявшей на себя распоряжение значительной частью их доходов, но именно это большинство должно коллективно определять, кто будет расходовать его доходы[694].
Однако хитросплетения системы социального обеспечения – загадка не только для непрофессионалов. Сегодня обычный экономист, социолог или юрист почти столь же плохо понимает детали этой сложной и постоянно меняющейся системы. В результате и в этой области, как и во всех других, доминирующей фигурой стал эксперт.
Эксперты нового типа – мы находим их в таких областях, как трудовые отношения, сельское хозяйство, жилищное строительство и образование, – являются специалистами по конкретной институциональной структуре. Созданные нами в этих областях организации стали настолько сложными, что человеку, который хочет в них разбираться, приходится посвящать им все свое рабочее время. Институциональный эксперт – это не обязательно человек, который знает все необходимое об институте, чтобы иметь возможность судить о его ценности, но часто это тот единственный и незаменимый специалист, кто сумел досконально разобраться в работе соответствующей организации. Причины, в силу которых он выказывает интерес к данному институту и одобряет его деятельность, чаще всего не имеют отношения к его профессиональной квалификации. Но этот эксперт нового типа почти неизменно имеет одну отличительную черту: он без колебаний одобряет тот институт, в деятельности которого он разбирается. Дело не только в том, что только тому хватит интереса и терпения вникать во все детали, кто одобряет цели института, более важно то, что любому другому этим просто нет смысла заниматься: взгляды того, кто не готов принять принципы существующих институтов, вряд ли будут приняты всерьез и не будут иметь никакого веса в обсуждениях, в ходе которых вырабатывается текущая политика[695].
Весьма важно, что в результате этой тенденции возникает все больше и больше областей политики, где признанными «экспертами» почти что по определению оказываются люди, которые одобряют принципы, лежащие в основе политики. Более того, это один из тех факторов, которые делают многие современные процессы самоускоряющимися. Политик, который, рекомендуя какие-либо меры, означающие развитие текущей политики, утверждает, что «их одобряют все эксперты», часто действует вполне честно, потому что экспертами стали только те, кто одобряет проводимую политику, а несогласные с ней независимые юристы и экономисты экспертами не считаются. Как только механизм создан, его развитие и то, что ему нужно, будут определять люди, решившие ему служить.