Следует также понимать, что стремление сделать публичной услугой обеспечение жильем во многих случаях уже стало препятствием на пути к общему улучшению жилищных условий, поскольку оно действует в направлении, противоположном тем силам, которые обеспечивают постепенное снижение стоимости строительства. Все монополисты известны своей расточительностью, а государственная бюрократическая машина еще более расточительна; приостановка механизма конкуренции и склонность любого централизованно направляемого развития к окостенению неизбежно препятствуют достижению желательных и технически возможных целей, а именно существенному и неуклонному снижению издержек, связанных с удовлетворением всех жилищных потребностей.
Предоставление (и субсидирование) жилья государством может, в лучшем случае, служить инструментом помощи бедным – с тем неизбежным результатом, что получатели дешевого жилья попадут в такую зависимость от власти, что если бы они составляли значительную часть населения, то это имело бы очень серьезные политические последствия. Подобно любой помощи обездоленному меньшинству, такая мера не обязательно несовместима с общей системой свободы. Но она поднимает серьезные проблемы, которые нужно встречать лицом к лицу, чтобы они не привели к опасным последствиям.
4. Возможность больше зарабатывать и другие преимущества городской жизни в значительной мере уравновешиваются большими издержками, которые в общем случае растут вместе с величиной города. Те, чья производительность намного увеличивается благодаря работе в городе, получают чистый выигрыш несмотря на то, что им приходится дорого платить за маленькое жилье и ежедневные переезды на дальние расстояния. Другие оказываются в выигрыше, только если им не нужно тратить деньги на транспорт и дорогие квартиры или если они готовы жить в тесноте, чтобы иметь возможность тратить деньги на что-то другое. На любой стадии развития города в его центре, на земле, которая уже слишком дорого стоит, чтобы строить на ней новое жилье, всегда будут существовать старые жилые дома, уже не привлекательные для состоятельных людей, но предлагающие людям менее производительным возможность пользоваться благами городской жизни ценой тесноты. Пока находятся желающие в них жить, эти старые перенаселенные дома часто остаются самым прибыльным способом использования земли. Парадоксально, но в результате беднейшие горожане нередко живут в районах, где самая дорогая земля, а домовладельцы получают очень большие доходы из наиболее обветшавшей части города. В такой ситуации собственность этого типа продолжает находиться в составе жилого фонда только потому, что эти старые дома, на ремонт или поддержание которых почти ничего не тратится, очень плотно заселены. Если бы их не было или их нельзя было использовать таким образом, у большинства их обитателей не было бы возможности увеличить свой заработок больше, чем требуется на покрытие дополнительных издержек жизни в городе.
Существование подобных трущоб, которые в той или иной форме обычно возникают по мере роста городов, создает два вида проблем, которые часто путают, хотя их следовало бы различать. Безусловно верно, что существование таких запущенных кварталов, в которых царит антисанитария и часто отмечается высокий уровень преступности, может оказывать негативное воздействие на остальную часть города и обременять городскую администрацию и других горожан издержками, которые обитатели трущоб не принимают во внимание. Если верно, что этим людям выгодно жить в центре города только потому, что они не оплачивают всех издержек, создаваемых этим решением, есть смысл изменить ситуацию, заставив нести все издержки владельцев домов в неблагополучных районах, – и тогда, вероятно, трущобы исчезнут, а на их месте возникнут строения для коммерческого или промышленного использования. Это, очевидно, не поможет жителям трущоб. Речь здесь идет не об их интересах; проблемы создаются «эффектами соседства» и связаны с вопросами градостроительства, которые мы обсудим ниже.
Совершенно иначе выглядят аргументы в пользу расчистки трущоб, учитывающие интересы или потребности их обитателей. И здесь возникает настоящая дилемма. Чаще всего люди соглашаются жить в перенаселенных старых домах только потому, что могут извлечь некую выгоду из предоставляемых городом возможностей дополнительного заработка. Если мы хотим избавиться от трущоб, нужно выбрать один из двух вариантов: либо закрыть этим людям путь к выгодному использованию части их возможностей, ликвидировав дешевое, но убогое жилье, которое создает условия для потенциального заработка, и, установив некий минимальный стандарт городского жилья, вытеснить их из города[787]; либо предоставить лучшие жилищные условия по цене, не покрывающей всех издержек, и, следовательно, субсидировать и их пребывание в городе, и приток в город других таких людей. Это эквивалентно стимулированию роста городов сверх экономически оправданных масштабов и сознательному созданию класса, зависящего от общества в удовлетворении потребностей, которые этому классу приписываются. Вряд ли можно ожидать, чтобы эти услуги предоставлялись долгое время и власти при этом не присвоили себе права решать, кому позволено переехать в тот или иной город, а кому нет.
Как и во многих других областях, эта политика, нацеленная на обеспечение потребностей определенного числа людей, не учитывает того, что в итоге придется обеспечивать те же самые блага дополнительному количеству людей. Это правда, что в большинстве городов часть обитателей трущоб – давние горожане, знакомые только с городской жизнью, которые еще меньше приспособлены к тому, чтобы зарабатывать на жизнь в деревенских условиях. Но еще более острую проблему создает приток большого числа жителей бедных и преимущественно сельских районов, для которых дешевое жилье в ветшающих домах старого города дает возможность занять место на ступеньке лестницы, ведущей, как они надеются, к процветанию. Они находят выгодным для себя переезд в город несмотря на то, что приходится жить в чрезмерной тесноте и антисанитарных условиях. Если предоставлять им жилье, столь же дешевое, но более качественное, город будет приманивать все новых и новых людей. Решение проблемы заключается в том, чтобы либо дать возможность действовать экономическим сдерживающим факторам, либо контролировать приток населения напрямую; тот, кто верит в свободу, предпочтет первое как меньшее из двух зол.
Жилищная проблема не является независимой проблемой, которую можно решить саму по себе: она – часть общей проблемы бедности и решится только с общим ростом доходов. Но это решение будет тормозиться, если мы станем субсидировать переезд людей оттуда, где их производительность все еще больше, чем стоимость жизни, в те места, где она окажется меньше; или если мы будем препятствовать переезду тех, кто верит, что тем самым улучшит свои перспективы, пусть ему и придется жить в условиях, которые нам кажутся плачевными.
Здесь нет места для обсуждения всех других мер муниципальной политики, нацеленных на смягчение нужды той или иной группы населения, но на деле субсидирующих экономически неоправданное разрастание гигантских городов. Регулирование платы за коммунальные услуги, нацеленное на разгрузку городского центра и стимулирование роста окраинных районов, искусственно занижает стоимость услуг и в итоге делает ситуацию только хуже. То, что было сказано о нынешней жилищной политике в Англии, верно и для большинства других стран: «Мы пришли к политике финансирования за счет налогов, собранных со всего народа, расходов на поддержание слишком разросшихся и чрезмерно сконцентрированных городских структур, а в случае все еще растущих больших городов – и продолжения экономически неоправданного роста»[788].
5. Другой комплекс проблем возникает в связи с тем, что в условиях большой плотности городской жизни ценовой механизм весьма несовершенно отражает выгоду и ущерб, приносимые действиями владельца собственности другим людям. В отличие от ситуации, преобладающей в случае движимого имущества, когда выгоды или неблагоприятные последствия его использования обычно зависят только от того, кто им распоряжается, использование участка земли часто отражается на полезности соседних участков. В условиях городской жизни это относится и к действиям частных собственников, но еще больше к использованию муниципальных участков земли, отведенных, например, под улицы и объекты общего пользования, играющие столь важную роль в городской жизни. Чтобы рынок мог осуществлять эффективную координацию отдельных проектов, и частные собственники, и муниципальные власти, контролирующие муниципальную собственность, должны иметь возможность учитывать хотя бы важнейшие последствия своих действий для собственности других. Только когда ценность как частной, так и городской недвижимости отражает все эффекты от ее использования, ценовой механизм будет работать должным образом. Без специальных институциональных мер это условие будет соблюдаться лишь в ограниченной степени. Ценность любой собственности зависит от того, как соседи используют свою, а еще больше – от предоставляемых властями услуг и установленных ими правил и требований; и если те или иные принимаемые решения не будут учитывать эти аспекты, то маловероятно, что совокупные выгоды будут превосходить совокупные издержки[789].
Но хотя ценовой механизм – несовершенный ориентир при использовании городской земли, все-таки он незаменим, если мы хотим, чтобы городское развитие оставалось сферой частной инициативы и все знание и все способности предвидеть будущее, распределенные среди множества людей, использовались в полной мере. Есть веские доводы в пользу принятия всех мыслимых практических мер, которые сделали бы работу этого механизма более эффективной, заставив владельцев недвижимости учитывать все возможные последствия своих решений. Следовательно, система правил, в рамках которой решения частных владельцев недвижимости будут с большой вероятностью согласованы общественными интересами, должна быть в этом случае более детализированной и более приспособленной к особым местным обстоятельствам, чем это необходимо в случае других видов собственности. Такое «городское планирование», которое осуществляется главным образом через воздействие на рынок и через создание общих условий, обязательных для учета во всех проектах застройки районов или кварталов, но которое в этих условиях предоставляет право принимать конкретные решения отдельным собственникам, – часть усилий, нацеленных на повышение эффективности рыночного механизма.