Есть, однако, совершенно другой тип контроля, также известный под названием «городского планирования». От вышеописанного он отличается стремлением избавиться от ценового механизма и заменить его централизованным управлением. К этому типу принадлежит значительная часть городского планирования, которое осуществляется в реальности – в частности, архитекторами и инженерами, никогда не понимавшими роли ценового механизма в координации деятельности индивидов[790]. Даже если оно не направлено на привязывание будущей застройки к заранее принятому плану, предписывающему способ использования каждого клочка земли, оно порождает именно такую тенденцию, так как делает рыночный механизм все более неработоспособным.
Речь, следовательно, идет не о том, нужно или не нужно городское планирование, а о том, будут ли соответствующие меры дополнять и поддерживать рынок или, напротив, приведут к прекращению его функционирования и замене его централизованным управлением. Возникающие здесь практические проблемы чрезвычайно сложны, и не следует рассчитывать, что найдется идеальное решение. Благотворность тех или иных мер проявится в том, какой вклад они внесут в желательное развитие, детали которого, однако, во многом непредсказуемы.
Главные практические трудности возникают вследствие того, что большинство мер городского планирования повышает или понижает рыночную ценность тех или иных объектов недвижимости. Говорить о пользе этих мер можно в том случае, если суммарная выгода намного превосходит суммарные потери. Чтобы было достигнуто эффективное балансирование выгод и потерь, необходимо, чтобы и выгоды, и потери от той или иной меры относились на счет планирующего органа, который должен иметь возможность брать на себя ответственность по взиманию определенных сумм с отдельных собственников за повышение рыночной ценности их собственности (даже если вызвавшие его меры были приняты против воли некоторых собственников) и выплате компенсаций тем, чья собственность пострадала. Этого можно достичь, не наделяя соответствующий орган произвольными и неконтролируемыми полномочиями, а дав ему одно лишь право экспроприации по справедливой рыночной цене. Как правило, этого достаточно, чтобы власти имели возможность как изымать любой прирост рыночной ценности, вызванный их действиями, так и выкупать собственность тех, кто против той или иной меры, поскольку из-за нее снижается ценность собственности. На практике властям обычно выкупать ничего не приходится, но, опираясь на право принудительного выкупа, они всегда могут договориться с владельцем о сумме изъятия или компенсации. До тех пор пока единственная возможность принуждения ограничивается экспроприацией по рыночной ценности, все законные интересы будут защищены. Инструмент этот, разумеется, будет не вполне совершенным, поскольку в такой ситуации «рыночная ценность» – величина достаточно неопределенная и разброс мнений о том, какова справедливая рыночная ценность, будет весьма велик. Но важно, что подобные споры могут разрешаться в независимых судах, так что нет необходимости оставлять их на усмотрение планирующего органа.
Опасности во многом возникают из-за желания некоторых планировщиков избавиться от необходимости учитывать все издержки, создаваемые их проектами. Они часто ссылаются на то, что, если их заставят выплачивать компенсацию по рыночной ценности, издержки некоторых улучшений станут непомерно высокими. Если это действительно так, это значит, что предложенный план не должен реализовываться. Ни в коем случае нельзя доверять аргументам, приводимым сторонниками городского планирования для оправдания экспроприации недвижимости по цене ниже рыночной, – аргументам, неизбежно опирающимся на ложное утверждение, что это позволит им уменьшить социальные издержки проекта. На деле такой проект сводится к тому, что определенные издержки не будут учтены: чтобы представить проект выгодным, планировщики просто перекладывают их часть на плечи частных лиц, а затем эти издержки игнорируют.
Большинство того, что обоснованно в аргументации в пользу городского планирования, в конечном счете сводится к доводу, что для достижения некоторых целей единицы планирования должны быть крупнее, чем типичные индивидуальные объекты частной собственности. Некоторые цели планирования могут быть достигнуты, если расщепить конкретное содержание прав собственности таким образом, чтобы определенные решения были прерогативой владельца прав более высокого уровня, то есть принадлежали корпорации, представляющей весь район или регион и обладающей полномочиями оценивать выгоды и взимать сборы с отдельных собственников более низкого уровня. Застройка территории, при которой девелопер сохраняет постоянный контроль над использованием отдельных участков, представляет собой по меньшей мере одну альтернативу осуществлению подобного контроля политической властью. Преимуществом является и то, что более крупная единица планирования будет оставаться одной из многих и осуществление владельцем его полномочий будет ограничиваться необходимостью конкурировать с другими аналогичными единицами.
Разумеется, даже конкуренция между муниципалитетами или другими административно-территориальными образованиями будет до некоторой степени иметь такой же сдерживающий эффект. Однако сторонники городского планирования часто требуют ввести такое планирование в региональном или даже национальном масштабе. Действительно, в планировании всегда будут существовать факторы, которые могут быть адекватно рассмотрены только на более высоком уровне. Но еще более верно, что с расширением области унифицированного планирования конкретное знание местных обстоятельств будет неизбежно использоваться менее эффективно. Планирование на национальном уровне означает, что вместо укрупнения конкурирующих единиц мы получим полное устранение конкуренции. Это определенно нежелательный результат. Вероятно, не существует идеального ответа на реальные трудности, создаваемые масштабом проблем. Но добиться удовлетворительных результатов можно лишь одним способом – обеспечить частному владельцу стимулы и необходимые исходные данные, одновременно предоставив ему свободу действий в отношении того, как использовать конкретный участок земли, поскольку нет иного способа, кроме рынка, который позволял бы наиболее полно утилизировать распределенное знание о перспективах и возможностях развития.
Все еще существуют некоторые организованные группы, заявляющие, что все трудности удастся решить, если принять проект «единого земельного налога», то есть если передать всю земельную собственность обществу и просто сдавать ее в аренду частным застройщикам по рыночным ценам. Этот проект социализации земли, благодаря своей логике, вероятно самый притягательный и убедительный из всех социалистических проектов. Если бы лежащие в его основе посылки были верны, то есть если бы можно было четко разделять, с одной стороны, ценность «постоянной и неразрушимой производительности почвы» и, с другой, ценность, создаваемую двумя разными видами улучшения – усилиями местного сообщества либо частного владельца, – то аргументы за то, чтобы его принять, были бы очень вескими. Однако почти все упомянутые нами трудности вытекают из того факта, что такое разделение не может быть проведено хоть с какой-то определенностью. Чтобы обеспечить необходимые возможности для частной застройки на каком-либо участке земли, последний должен быть сдан в аренду по фиксированным ставкам на такой длительный срок (в том числе с правом переуступки), что это мало чем будет отличаться от частной собственности, и вновь возникнут все проблемы, связанные с индивидуальной собственностью. Хотя нам, может, часто и хочется, чтобы все было так же просто, как предполагается в проекте единого земельного налога, мы не найдем в нем решения ни одной из заботящих нас проблем.
6. Административный деспотизм, которому сторонники городского планирования готовы подчинить всю экономику, хорошо иллюстрируется радикальными положениями британского закона 1947 года о планировании городской и сельской застройки (Town and Country Planning Act)[791]. Хотя через несколько лет его пришлось отменить, нашлись те, кто поддержал его в качестве образца для подражания в США[792]. Этот закон предусматривал не что иное, как полную экспроприацию всего выигрыша, получаемого владельцем городской недвижимости от любого серьезного изменения способа использования его земли, – а этот выигрыш определялся как любой прирост рыночной ценности земли по сравнению с той, которую она имела бы, если бы было вообще запрещено изменять ее использование, и которая вообще могла быть нулевой[793]. Компенсацией за эту конфискацию всех прав на застройку земли должна была быть доля в общей сумме, специально выделенной на эти цели.
В основе этой схемы лежала концепция, в соответствии с которой люди должны свободно покупать и продавать землю только по цене, формирующейся при предположении, что тот или иной конкретный участок земли всегда будет использоваться по тому же целевому назначению, что и теперь: любой выигрыш от изменения направления его использования должен доставаться планирующей организации в качестве платы за разрешение произвести это изменение, в то время как все потери, вызванные уменьшением его рыночной ценности при продолжении текущего использования, должен нести только его владелец. В случае когда участок земли переставал приносить какой-либо доход от его текущего использования, так называемый «сбор за застройку» (development charge) должен был в точности совпасть с полной рыночной ценностью земли при любом новом ее использовании.
Поскольку на орган власти, созданный для проведения в жизнь этих положений закона, был возложен полный контроль за всеми изменениями в использовании земель, за исключением сферы сельск