ого хозяйства, он, по сути дела, получил монопольное право принимать решения о промышленном и коммерческом использовании любого участка земли в Великобритании и полное право использовать свои полномочия, чтобы осуществлять фактический контроль над всеми подобными проектами. Такая власть по самой своей природе не может быть ограничена правилами, и Центральное управление по землепользованию (Central Land Board), которому было поручено это дело, с самого начала недвусмысленно заявило, что не намерено связывать себя какими-либо правилами, которые надо сначала добровольно на себя взять, а потом обязательно и неукоснительно им следовать. В «Практическом руководстве» (Practice Notes), выпущенном управлением в самом начале своей деятельности, об этом было заявлено с редкой откровенностью. Ведомство недвусмысленно оставляет за собой право отходить от объявленных им действующих правил в тех случаях, когда «по особым причинам обычные нормы не применимы», «время от времени изменять свою политику» и рассматривать «общие действующие правила в качестве подлежащих изменению, если они не соответствуют обстоятельствам конкретного дела»[794].
Неудивительно, что из-за таких особенностей закона он оказался неосуществимым, и через семь лет был отменен, прежде чем была выплачена хотя бы одна компенсация за «национализацию ценности, созданной застройкой». Остается ситуация, когда застройка какого-либо участка земли требует разрешения соответствующего планового органа, однако предполагается, что это разрешение можно получить только в том случае, если новая застройка не противоречит объявленному общему плану. Таким образом, отдельного собственника снова стало интересовать, как наилучшим образом использовать свой участок земли. Этот эксперимент можно было бы рассматривать как курьезный эпизод и как иллюстрацию глупостей, к которым приводит непродуманное законодательство, если бы он не представлял собой на деле логичный вывод из широко распространенных концепций. Все попытки упразднить рыночный механизм в земельных отношениях и заменить его централизованным управлением неизбежно ведут именно к такой системе контроля, которая передает в руки органа публичной власти всю полноту полномочий в отношении любого возможного использования земельных участков. Мертворожденный британский эксперимент не привлек к себе более широкого внимания потому, что пока закон был в силе, механизм, необходимый для его применения, еще не был готов к работе. И сам Закон, и этот механизм оказались настолько сложны, что никому, за исключением нескольких невезучих людей, попавших под его колеса, не удалось даже понять, что все это значит.
7. Проблемы, связанные со строительными нормами и правилами (building regulations), во многом сходны с проблемами общего городского планирования. Хотя они не поднимают принципиальных вопросов, им следует уделить некоторое внимание. Есть две причины, которые убеждают нас, что некоторое регулирование городского строительства желательно. Первая сводится к уже знакомому нам учету ущерба, который может быть нанесен другим и источником которого может быть возведение зданий без соблюдения санитарных норм и норм пожарной безопасности; в современных условиях в число людей, влияние на которых должно учитываться, входят соседи и все пользователи здания, которые не занимают в нем постоянно помещение, но являются покупателями или клиентами постоянных пользователей и которые должны иметь некую гарантию (или по меньшей мере возможность удостовериться), что здание, в которое они входят, не представляет собой опасности. Вторая заключается в том, что соблюдение определенных норм – возможно, единственный эффективный способ предотвращения обмана и недобросовестности со стороны строителей: стандарты, зафиксированные в строительных нормах и правилах, служат средством толкования строительных контрактов и гарантией, что при строительстве будут использованы материалы и методы, которые признаны надлежащими, если только договором в явном виде не предусмотрено что-то другое.
Хотя желательность такого рода регулирования неоспорима, есть ряд областей, в которых государственное регулирование открывает возможности для злоупотреблений или фактически используется для установления вредных или совершенно иррациональных ограничений на строительство и потому часто содействует усилению квазимонопольного положения местных производителей. Когда такое регулирование выходит за пределы установления минимальных стандартов и тем более когда оно приводит к тому, что метод, который является стандартным в данное время и в данном месте, становится единственно разрешенным, оно может стать серьезным препятствием для желательного экономического развития. Препятствуя экспериментированию с новыми методами и поддерживая местные производственные и трудовые монополии, оно часто становится одной из причин высокой стоимости строительства, нехватки жилья и перенаселенности. Это тем более справедливо в тех случаях, когда регулирование не просто требует, чтобы здания отвечали определенным условиям или выдерживали определенные испытания, но и предписывает применение конкретных технологий. Следует особо подчеркнуть, что «своды эксплуатационных требований» первого типа создают меньше ограничений для спонтанного развития, чем «своды спецификаций», а потому они предпочтительнее.
На первый взгляд может показаться, что «своды спецификаций» больше соответствуют нашим принципам, поскольку оставляют меньше места для дискреционных действий власти; однако дискреция, предоставляемая «сводами эксплуатационных требований», не относится к тому типу, который вызывает возражения. Отвечает ли данная технология эксплуатационным требованиям, могут решать независимые эксперты, а любые разногласия могут быть урегулированы в суде.
Еще один довольно важный и непростой вопрос: на каком уровне следует утверждать строительные нормы и правила – на уровне местной или центральной власти? Пожалуй, верно, что местное регулирование более подвержено влиянию местных монополий, а потому открывает больше возможностей для злоупотреблений и также может быть более ограничительным и в других аспектах. Возможно, существует убедительная аргументация в пользу тщательно продуманного национального стандарта или модельного нормативного акта, который местные власти могут адаптировать к своим условиям, внося те уточнения, которые считают необходимыми. Однако в целом кажется вероятным, что если бы все строительные нормы и правила утверждались на местном уровне, конкуренция между местными властями обеспечила бы более быстрое устранение тормозящих и необоснованных ограничений, чем когда нормы утверждаются на законодательном уровне для всей страны или для большого региона.
8. Проблемы, возникающие в связи с городским планированием, могут в будущем стать крайне важными в связи с размещением производств в национальном масштабе. Этот вопрос все больше привлекает внимание планировщиков, и именно в связи с ним чаще всего звучит мнение о том, что результаты свободной конкуренции иррациональны и губительны.
Насколько обоснованны утверждения о том, что размещение существующих производств якобы иррационально и что возможно улучшить его методами централизованного планирования? Разумеется, верно, что, если правильно предвидеть будущее развитие, многие решения о размещении заводов были бы иными и что в этом смысле многие прошлые решения задним числом кажутся неразумными. Но это не означает, что при имевшихся тогда знаниях могли быть приняты другие решения или что результаты были бы более удовлетворительными, если бы развитие шло под контролем государства. Хотя мы здесь опять сталкиваемся с проблемой, в отношении которой ценовой механизм не совершенен и не учитывает многого из того, что нам хотелось бы, более чем сомнительно, что центральное планирующее ведомство могло бы направлять этот процесс столь же успешно, как и рынок. Поразительно, сколь многого на самом деле достигает в этом отношении рынок, просто заставляя людей учитывать те факты, о которых они напрямую ничего не знают, но которые тем не менее отражены в ценах. В своем самом известном критическом разборе этих проблем Август Лёш приходит к выводу, что «вероятно, важнейший результат этой книги – демонстрация той неожиданно большой степени, в которой силы свободного рынка действуют благоприятным образом». И далее он говорит, что рынок «уважает все человеческие желания, благоразумные и неблагоразумные» и что «механизм свободного рынка гораздо больше работает на общее благо, чем обычно считается, хотя и с некоторыми исключениями»[795].
Глава 23Сельское хозяйство и природные ресурсы
Я против чрезмерного усердия любого рода администрации, и особенно против самого судьбоносного из всех видов вмешательства власти – вмешательства в то, как люди обеспечивают себе пропитание.
1. Увеличение промышленного и городского населения, всегда сопровождающее рост богатства и цивилизации, в западном мире привело не только к относительному, но и к абсолютному сокращению численности сельскохозяйственного населения. Технологический прогресс настолько увеличил производительность в области производства продовольствия, что сегодня меньше людей, чем когда-либо в прошлом, способно прокормить более многочисленное население. Но хотя рост населения ведет к пропорциональному повышению спроса на продукты питания, с замедлением роста населения и увеличением душевого дохода все меньшая часть дополнительного дохода тратится на увеличение потребления еды. Расходы на питание еще могут увеличиваться, если речь идет о каких-то вкусовых предпочтениях, но, достигнув определенного уровня, душевое потребление зерновых перестает расти и даже начинает снижаться. Этот подъем производительности в сочетании с неэластичным спросом означает, что для того, чтобы занятые в сельском хозяйстве смогли сохранить средний доход (не говоря уж о том, чтобы успевать за общим ростом доходов), их численность должна сокращаться.