[171], а на его место назначался избранный Кремлем исполняющий обязанности, который получал возможность расставить лояльных себе чиновников на руководящие посты в регионе и тем самым гарантировать 100 %-ное использование в своих интересах административного ресурса на выборах.
Результаты выборов губернаторов в сентябре 2018 г., на первый взгляд, могут создать впечатление того, что ситуация резко изменилась – в 4 из 22 регионах, где прошли прямые выборы, в первом туре действующие губернаторы, представлявшие «Единую Россию», не смогли победить, а во втором туре двое (Владимирская область и Хабаровский край) из них с разгромным счетом проиграли, один (Хакассия) отказался от участия в повторном голосовании, а еще в одном регионе (Приморский край) фальсификации итогов голосования достигли такого масштаба, что результаты выборов были отменены. Кроме того, в трех из 16 регионов, где проходили выборы парламентов, «Единая Россия» заняла второе место в голосовании по партийным спискам. Однако в интерпретации этих результатов нужно быть крайне осторожным: в июне 2018 г. правительство внесло в Государственную думу законопроект о повышении с 1 января 2019 г. пенсионного возраста с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 63 лет для женщин, который встретил решительное неприятие в общественном мнении, более 90 % россиян выступили против такого решения. Несмотря на это в июле законопроект был принят Государственной думой в первом чтении, за него голосовали только депутаты от «Единой России». Внесение этого законопроекта вызвало резкое падение рейтингов поддержки президента Путина и премьера Медведева и вылилось в протестное голосование в ряде российских регионов, где избиратели готовы были голосовать за малоизвестных кандидатов. Очевидно, что «пенсионный фактор» сыграл огромную роль в изменении политической позиции многих россиян, но неизвестно, насколько устойчивыми окажутся такие настроения и смогут ли они сохраниться до следующего раунда региональных выборов (сентябрь 2019 г.), не говоря уже о выборах в Государственную думу (сентябрь 2021 г.).
Одним из важнейших элементов государственной власти является возможность управления государственными финансами, бюджетом. Любое федеративное государство предусматривает систему фискального федерализма, которая устанавливает правила распределения бюджетных доходов и расходов между различными уровнями государственной власти, а также правила (принципы) оказания финансовой помощи от вышестоящего уровня власти нижестоящему.
Как и во многих элементах государственного устройства, Россия не унаследовала от Советского Союза не только системы фискального федерализма, но и какой-либо основы для нее. Практически до конца существования СССР в государстве не имелось налоговой системы, которая была введена в России в первой половине 1992 г.
Если вспомнить «парад суверенитетов» российских регионов 1990–1991 гг., то будет неудивительно, что бюджетные отношения Федерации и ее субъектов в первые годы после развала СССР строились хаотически, на основе индивидуальных соглашений о распределении налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами. При этом у федерального правительства не было единой концепции выстраивания фискальных взаимоотношений с регионами, и в силу разного политического веса региональных руководителей им удавалось или не удавалось добиться для своих регионов каких-либо преимуществ по сравнению с «конкурентами».
Начиная с 1994 г. правительство стало постепенно выстраивать единообразную систему фискальных взаимоотношений с регионами, которые получили определенную налоговую самостоятельность, в частности право самим определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты (при этом был ограничен максимальный размер ставки); региональные и местные власти получили право вводить собственные – региональные и местные – налоги, не предусмотренные федеральным законодательством[172]. В рамках закона о федеральном бюджете стали предприниматься попытки фиксировать нормативы распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней; внутри федерального бюджета был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого на основе единой формулы распределялись между регионами в виде финансовой помощи. Конечно, этот процесс не был гладким и спокойным, и правильнее будет сказать, что многие из условий формирования и использования этого фонда определялись в результате длительных итеративных переговоров при обсуждении закона о бюджете как в Государственной думе, так и в Совете Федерации. Тем не менее налицо было общее движение от индивидуальных договоренностей с региональными властями к регулированию фискальных отношений Федерации и регионов с помощью системы объявленных критериев. Сокращение субъективизма в сфере распределения федеральной финансовой помощи проявилось, в частности, в росте средств федерального бюджета, перераспределяемых через ФФПР – к 1998 г. в рамках ФФПР удалось сконцентрировать 80 % средств, которые федеральный бюджет перераспределял в пользу регионов (против 10 % в 1994 г. и 49 % в 1997 г.)[173].
В первые годы президентства Путина формирование системы фискального федерализма в России продолжилось. С одной стороны, был принят Налоговый кодекс, в рамках которого в период 2001–2005 гг. был зафиксирован закрытый перечень налогов, существовавших в России, а также их закрепление за разными уровнями бюджетов с правилами установления ставок. С другой стороны, была проведена ревизия законодательства в сфере разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; правительство попыталось усовершенствовать принципы перераспределения бюджетных доходов между уровнями власти и в дополнение к ФФПР приняло решение о создании внутри федерального бюджета еще трех целевых фондов для финансовой поддержки регионов[174]. Замысел создания этих фондов был хорошо понятен: в 2000 г. подушевой валовой региональный продукт пяти самых «богатых» российских регионов в 10 раз превышал аналогичный показатель пяти самых «бедных»[175].
Однако весьма скоро выяснилось, что после реформы Совета Федерации федеральный центр потерял партнера по переговорам: губернаторов, раньше отстаивавших интересы своих регионов, в верхней палате парламента сменили региональные лоббисты, задачей которых стало выбивание денег из федеральных министерств, или представители бизнеса, которые быстро поняли, какие возможности открывает им удостоверение сенатора, или ушедшие со своих должностей федеральные чиновники, которым по тем или иным причинам Кремль хотел выдать «золотой парашют». В результате сформировалась своеобразная улица с односторонним движением – любые инициативы Минфина по реформированию межбюджетных отношений не встречали противодействия ни со стороны парламента, ни со стороны регионов[176].
Постепенная замена губернаторов на полностью лояльных Кремлю чиновников и отсутствие работающих сдержек в Совете Федерации позволили Министерству финансов, которое в то время возглавлял Алексей Кудрин, создать новую бюджетную конструкцию, в которой регионы полностью потеряли свою финансовую независимость.
С одной стороны, федеральный бюджет стал забирать себе все большую долю бюджетных доходов: на графике 4.2 видно, как постепенно доля регионов в бюджетных доходах сократилась с 55 % в 1998 г. до менее чем 37 % в 2005 г. В определенной мере такой сдвиг в распределении доходов был связан с внешней конъюнктурой и быстрым экономическим ростом – поступления налогов, которые направлялись в федеральный бюджет (экспортные и импортные пошлины, НДС на импорт), росли быстрее, чем доходы бюджета в целом. Но Минфин не только не перераспределял доходы в пользу регионов, но и, напротив, постепенно отбирал у последних те налоговые поступления, которые они получали раньше. Постепенно федеральный бюджет отказался от передачи части НДС в региональные бюджеты, потом он начал отбирать у регионов часть налога на прибыль и акцизов, которые ранее целиком шли в региональные бюджеты. Одновременно с этим регионы лишились права вводить собственные налоги и хоть как-то влиять на свои доходы.
С другой стороны, Минфин начал последовательно ограничивать самостоятельность регионов в использовании бюджетных средств, вводя разнообразные лимиты и стандарты. Постепенно базовые идеи бюджетного федерализма, которые содержались в концепции 2001 г., отбрасывались в сторону и заменялись новыми реалиями[177]. Так, на смену четырем фондам региональной поддержки в 2005 г. пришли 18 типов субсидий, грантов и трансфертов, которые федеральный бюджет мог передавать в регионы[178]. К 2012 г. их число выросло до 36, а к 2016 г. – до 100[179],[180]. В конце концов федеральное Министерство финансов даже перестало скрывать намерение полностью контролировать расходы региональных бюджетов, объясняя свою позицию тем, что регионы готовы направлять деньги на закупку дорогих автомобилей для чиновников и супердорогие отделочные материалы для своих офисов, вместо того чтобы финансировать школы и больницы. Простая мысль о том, что такое поведение чиновников связано с отсутствием у них ответственности перед избирателями, в голову московским бюрократам не приходит. Зато они абсолютно уверены в том, что им из Москвы гораздо лучше видно, на какие цели должны тратиться бюджетные деньги в регионах.
Ситуация еще больше ухудшилась в 2012 г., когда Владимир Путин вернулся в президентское кресло и подписал так называемые майские указы, которые заставили региональные бюджеты резко увеличить зарплаты работникам образования и здравоохранения. С одной стороны, губернаторы не могли отказаться от выполнения президентских приказов – в этом случае их ждала отставка. С другой стороны, в бюджетах подавляющего числа регионов не было денег на финансирование таких расходов. В результате из двух зол губернаторы выбирали меньшее и начали сокращать инвестиции, одновременно интенсивно наращивая бюджетные долги. Опасаясь, что рост задолженности регионов может, как это бывало раньше, привести к дефолту, Минфин еще сильнее ужесточил контроль за расходами региональных бюджетов, сделав его практически всеобъемлющим: к 2017 г. 97 % расходов регионов регулировались из Москвы. Назначенные Кремлем губернаторы не сопротивлялись растущей подконтрольности московским чиновникам и, приняв новые правила, немедленно нашли «противоядие». В такой ситуации, подумали они, стоит ли заниматься стимулированием бизнес-активности в регионе, поиском путей наращивания налоговых доходов, если на следующий год Москва сократит свои субсидии на сумму дополнительно полученных доходов? В результате 73 из 85 российских регионов не могут сбалансировать свои бюджеты без подачек из федерального бюджета, а те, кому это удается сделать, постоянно приезжают в Москву с протянутой рукой в надежде получить деньги для финансирования инвестиционных программ.