В конце своего президентства Дмитрий Медведев анонсировал план перераспределения бюджетных доходов и расходных прав на уровень регионов, пообещав увеличить доходы регионов на 15 % в течение следующего президентского цикла. Но это не было обещанием Владимира Путина, который хорошо понимал, что рост финансовой независимости регионов неизменно приведет к росту политической независимости региональных лидеров. И он пошел прямо противоположным путем: за время его очередного президентства (2012–2018 гг.) доходы региональных бюджетов снизились с 13,7 до 12 % ВВП, а общая сумма дотаций регионам из федерального бюджета сократилась с 3 до 2 % ВВП.
Посадив региональные бюджеты на короткий поводок, Алексей Кудрин помог Кремлю добиться главного в региональной политике: о какой-либо самостоятельности субъектов Федерации можно было забыть, даже если бы законодательство совсем не менялось. Губернаторы полностью утратили желание бороться за свои права; отсутствие финансовой самостоятельности, так же как и ответственности перед своими избирателями, заставляет их быть лояльными Кремлю[181].
Когда в августе 1999 г. Владимир Путин стал премьер-министром России и заявил о своих планах пойти на президентские выборы, его главным политическим оппонентом был «губернаторский блок». Контролируя Совет Федерации, губернаторы были серьезными политическими игроками, поскольку могли торпедировать законодательные инициативы правительства и многие важные политические назначения. На самом деле противоречия между центром и регионами – нормальное явление политической жизни в любой федерации, особенно в момент ее становления. Конфликты и поиски путей их решения заставляют обе стороны лучше понимать интересы друг друга. Опыт России в начале 1990-х гг. показал, что путем переговоров федеральное правительство смогло добиться консенсуса в отношении базовых принципов трансформации страны, а гибкая федеративная политика в государстве со сложным устройством помогла избежать гораздо более сильных политических потрясений.
Опасаясь победы «губернаторского блока» на парламентских и президентских выборах, Владимир Путин и его команда решили сделать ставку не на переговоры, а на подавление своих политических оппонентов и одновременно с этим начали разрушать базовые принципы федерации. Память о сильном сопернике, с которым он столкнулся в начале политической карьеры, не покинула Владимира Путина даже после того, как соперник полностью признал свое поражение и отказался от продолжения борьбы. Угроза, которую представляли для него независимые губернаторы в 1999 г., стала фантомной, но продолжала преследовать Владимира Путина все последующие годы, в течение которых он последовательно уничтожал любую возможность для регионов не только иметь право участия в принятии решений, но и даже право сидеть за политическим столом.
Представляя Сергея Кириенко в мае 2000 г. в качестве своего полномочного представителя в Приволжском федеральном округе, Путин говорил: «…Принципы, изложенные в Конституции, принципы федерализма, являются абсолютным приоритетом. Мы ни в коем случае не будем и не должны выстраивать наши действия таким образом, чтобы нарушить эти принципы». После этих слов могло показаться, что президент достаточно хорошо понимает ту грань, которую нельзя переходить, но последующие слова показали иное – «…наша с вами цель заключается в том, чтобы не просто выстроить вертикаль власти (вертикаль сама по себе не самоцель), нам нужно создать условия для сохранения единства государства и в то же время сделать это государство более эффективно управляемым»[182]. Такое сочетание – федерализм и вертикальное управление всеми уровнями власти – могло весьма странным образом сочетаться в сознании президента, но оно не могло существовать на практике. Что-то одно должно было исчезнуть…
Еще до окончания своего второго президентского срока в 2008 г. Владимир Путин трансформировал Россию фактически в унитарное государство, в котором граждане лишились возможности доносить до власти свои проблемы и прáва защищать свои интересы через механизмы политического представительства. Государство, в котором лучшей стратегией поведения для губернаторов и членов региональных парламентов стало раболепное послушание чиновника, не смеющего иметь свои политические амбиции. Владимир Путин смог построить ту вертикаль власти, о которой он говорил с первых дней своего президентства, но он не смог сделать ее эффективно функционирующей: отсутствие системы обратной связи с избирателями, которые лишены права влиять на принятие решений и тем самым выражать поддержку или неприятие действий своего губернатора, заставляет Кремль усиливать бюрократические скрепы унитарного государства. И сам Владимир Путин, и его окружение не скрывают, что в президентской администрации создана система оценки деятельности губернаторов, на основе которой принимаются решения о замене или сохранении действующего губернатора на должности. И что только Кремль имеет право голоса по данному вопросу.
Глава 5Мечта: послушный суд
Нам, гражданам, независимость [суда] ничего не гарантирует.
Независимый суд, третья власть в демократическом государстве, играет исключительно важную, возможно, решающую роль в защите интересов граждан. Интересов политических, экономических, конституционных, фундаментальных, зафиксированных в Декларации прав человека. Принцип верховенства права предоставляет судебной системе уникальную возможность проверять любое решение властей, любое действие гражданина или компании на соответствие закону. Независимость судебной власти от власти исполнительной и законодательной является гарантией сохранения верховенства права. Как все просто и понятно. На бумаге…
Так же как и во многих других случаях, к моменту обретения независимости Россия не могла похвастаться ни наличием независимого суда, ни даже признанием за судом статуса третьей власти. Как и прочие институты тоталитарного государства, суд в Советском Союзе был встроен в единую систему исполнительной власти, находясь под полным контролем партийного аппарата. При этом в ежедневном режиме за деятельностью судов наблюдала прокуратура, что неизбежно порождало тот самый «обвинительный уклон», который до сих пор остается отличительной чертой российского суда. В СССР при рассмотрении половины дел прокуроры в суды не приходили, и функции обвинителя судьи брали на себя[184].
Компетенция суда в Советском Союзе была крайне узкой. Так, рядовой гражданин не мог спорить с государством. Государство было собственником всех предприятий, которые не могли вести между собой хозяйственные споры в судах. И уж, конечно, нечего и говорить о функции суда по проверке законов и решений органов власти на соответствие Конституции.
Неудивительно, что после развала СССР речь пошла не о реформировании доставшейся от Советского Союза судебной системы, а о строительстве ее с нуля. Судебную власть предстояло сформировать как независимый институт, которая могла бы возражать против решений законодательной и исполнительной властей и противостоять им. Пока у суда не было права на отмену актов исполнительной власти, его нельзя было признать самостоятельной властью.
Началом становления судебной власти в современной России стала Концепция судебной реформы в Российской Федерации, одобренная Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г. В июне 1992 г. был принят закон «О статусе судей», который сформулировал гарантии независимости и провозгласил принципы независимости и неприкосновенности судей, сделав статус судьи пожизненным[185]. В апреле 1993 г. принят закон «Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», разрешающий обжаловать решения органов власти и управления. Российский суд стал арбитром между гражданином и властью[186]. Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., закрепила основные принципы осуществления государственной власти на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. После длительных дискуссий в конце 1996 г. принят закон «О судебной системе», который зафиксировал устройство и принципы организации судебной власти на территории страны[187].
Однако постепенно темп воплощения Концепции 1991 г. начал падать, многие зафиксированные в ней положения не были реализованы, а многие ее принципы стали de facto или de jure пересматриваться. Так, на долгое время было отложено введение в России суда присяжных. Не была реализована идея о создании судебных округов в судах общей юрисдикции, которые не привязаны к административному делению страны, что позволяло местным властям использовать различные формы давления на судей[188]. Не было выполнено требование концепции об образовании кассационных и апелляционных инстанций в окружных судах и в Верховном суде (ВС).
Недолго продержался и базовый принцип несменяемости судей. Уже весной 1993 г. пожизненное назначение на должность было отменено и введена норма о том, что срок полномочий судей может ограничиваться законом. Одновременно введена норма о том, что изначально судьи нижних судов (городских, районных, гарнизонных) назначаются на свою должность лишь на пять лет и только потом могут назначаться пожизненно. В 1995 г. пятилетний срок был заменен на трехлетний и распространен на судей областных (краевых) судов. В 1999 г. вопрос о несоответствии этой нормы закона конституционному принципу несменяемости судей рассматривал Конституционный суд (КС), который сказал, что данная норма не противоречит принципу несменяемости, только если три года рассматриваются как испытательный срок, по истечении которого либо судье должны быть предъявлены претензии, либо он должен автоматически назначаться пожизненно. Но на практике произошло другое: нежелательных судей по истечении трех лет стали освобождать от должности с формулировкой «в связи с истечением срока полномочий», не предъявляя при этом никаких претензий. Попытки уволенных судей требовать исполнения решения КС в судах не приводили к успеху.