2. Цель ГК, зафиксированная в ст. 7.1 закона о некоммерческих организациях («осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций»), является весьма неопределенной, что закладывает основания для субъективного подхода при определении функций ГК и оценке результатов ее деятельности.
3. Прописанная в законе некоммерческая сущность ГК означает отсутствие получения прибыли в качестве основной цели деятельности. ГК вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана.
4. Госкорпорация — это не имеющая членства организация. Правительство учреждает, формирует органы управления и ликвидирует ГК.
5. ГК создается на основе имущественного взноса РФ в виде активов государственных предприятий, бюджетных средств и др.
6. Имущество, переданное ГК, перестает быть государственной собственностью, но и не является частным, становясь как бы госкорпоративным. Это повышает риски злоупотреблений.
7. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам госкорпорации (ст. 7.1. Закона об НКО).
8. На ГК поначалу не распространялись положения о раскрытии информации, обязательные для публичных ОАО.
9. На ГК не распространяются положения ФЗ № 127 «О несостоятельности (банкротстве)».
10. Высшие органы управления ГК поначалу не были обязаны принимать долгосрочные планы развития. Требование появилось только спустя несколько лет после начала функционирования ГК.
11. На ГК не распространялись положения ФЗ № 94 о проведении госзакупок, что позволяло им проводить закупки в весьма произвольном порядке. Только с 01.01.2012 стал действовать специальный закон № 223—ФЗ, регулирующий деятельность в данной сфере [Тезисы выступления Министра…, 2012]. Однако его эффективность вызывает сомнения.
Как видно, для государственных корпораций созданы весьма привилегированные условия. При этом возможности контроля за их деятельностью и целевым характером расходования средств существенно ограничены. В учебнике по гражданскому праву СПбГУ отмечается, что «Появление государственных корпораций в ряду некоммерческих организаций — опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц…» [Гражданское право, 2008, c. 210]. Эксперты СФ РФ отмечают «осознанную архаизацию» российского государства, «разложение основ законодательства» и в связи с этим прогнозируют провал попытки повышения конкурентоспособности России на мировой арене [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 3, 18].
Контроль за деятельностью госкорпораций
Дискуссии по вопросу рациональности создания ГК обозначили целый ряд серьезных проблем, касающихся механизмов обратной связи и контроля за их деятельностью. Несмотря на привилегированное положение, контроль за деятельностью ГК установлен на низком уровне: 1) низкий уровень госконтроля за степенью и качеством выполнения возложенных на ГК функций и задач; 2) низкий уровень контроля за эффективностью распоряжения выделенными активами; 3) низкая эффективность работы наблюдательных советов; 4) отсутствие механизмов оценки результатов деятельности ГК и степени достижения ими установленных целей; 5) не предусмотрена ответственность управленцев ГК за невыполнение государственных программ; 6) нет механизмов оценки деятельности органов управления ГК, в частности топ-менеджмента, наблюдательных советов и высшего руководства [Доклад «Государственные корпорации…», 2008; Генеральная прокуратура… 2009; Делягин, 2008; Пиковская, 2008; Сулакшин, 2009; Устюжанина, 2009; Ваславская, 2010]. Несмотря на то, что госкорпорации были образованы за счет имущества государства, их деятельность была в значительной степени выведена из-под контроля государственных органов, а контроль со стороны общества был и вовсе сведен к нулю. Без согласия ГК государственные органы не могут запрашивать распорядительные документы, требовать информацию о деятельности ГК, направлять представителей для участия в проводимых ГК мероприятиях, проводить проверки деятельности ГК, выносить предупреждения и требовать устранения нарушений. Даже на депутатские запросы законодателей госкорпорация отвечать не обязана. Неоднократные попытки некоторых депутатов Госдумы внести поправки и заставить ГК отчитываться перед Думой постоянно отклонялись [А.В. Багаряков внес законопроект… 2011]. Фактически только высшие органы власти (Правительство РФ, Президент РФ) имеют определенную возможность контролировать деятельность ГК и влиять на нее, получая отчетность и данные проверок и назначая руководящие органы.
Нельзя сказать, что законодательство по ГК не дорабатывается. Так, 5 января 2011 года был подписан закон о совершенствовании правового режима деятельности ГК. Их обязали утверждать стратегии деятельности, на работников ГК стали распространяться ограничения, установленные для госслужащих, определен порядок совершения крупных сделок, унифицирован порядок размещения временно свободных средств и т. д. Одновременно было разрешено включение в состав наблюдательных советов членов, не являющихся госслужащими, что, скорее, ослабило контроль.
Периодически проводятся проверки государственных и других корпораций Счетной палатой, Генеральной прокуратурой и другими структурами. Положительным фактом является то, что выявляются проблемы их функционирования, а за нарушения наказываются коррупционеры. Однако, по мнению автора, требуется значительное усиление механизмов ответственности и государственного воздействия и контроля за этими структурами.
В мае 2012 г. вышло неофициальное поручение В.В. Путина, согласно которому госкорпорации обязаны ежемесячно представлять в ФНС и Росфинмониторинг информацию о своих сделках, после чего проходит их проверка на предмет аффилированности с руководством и др. нарушения [Казьмин, 2013]. По сути это признание серьезных проблем с контролем над госкорпорациями, раз приходится использовать неформальные механизмы. Полноценный контроль возможен только в случае согласования решений и доступа к информации наибольшего числа заинтересованных сторон — в первую очередь общества, которое платит налоги в бюджет, за счет которого содержатся менеджеры госкорпораций, профсоюзов, парламента, государственных органов. Контроль необходимо усилить в рамках восстановления планово-рыночной системы и с помощью создания аналога комитета народного контроля, о чем будет сказано в заключении работы.
Итак, наблюдается низкий уровень контроля за деятельностью ГК и расходованием ими бюджетных средств. Это закладывает благоприятные основания для рентоориентированного поведения.
Схема управления госкорпорацией
Как уже отмечалось, правовые, организационные и иные особенности ГК устанавливаются отдельными законами. Поэтому, хотя у них несколько по-разному формируются управляющие органы, в целом именно Президент и Правительство имеют решающее влияние. По мнению экспертов СФ, это ставит экономическое поведение ГК в зависимость от политической конъюнктуры [Доклад «Государственные корпорации…», 2008, с. 11].
Высшим органом управления корпорации является наблюдательный совет (НС), состоящий из 14 членов и гендиректора. Формально именно этот орган наделен полномочиями по утверждению ключевых решений ГК и контролю за их исполнением, в частности НС утверждает финансовый план и отчетность, принимает решения о привлечении средств, отчуждении имущества, создании филиалов и целевых фондов, определяет размер окладов и бонусов руководства и т. д. Члены наблюдательного совета ГК назначаются Правительством по представлению Президента, Госдумы, Совета Федерации и себя. Первая проблема связана с тем, что данная структура комплектуется, как правило, широким спектром чиновников и бизнесменов, занятых в других областях и имеющих мало отношения к сфере деятельности ГК. Уже по профессиональным и техническим причинам (занятость на основном месте работе) члены НС неспособны эффективно контролировать деятельность ГК. Во-вторых, вряд ли у них есть в этом заинтересованность. В результатах проверки госкорпораций Генпрокуратурой РФ отмечается ненадлежащее и формальное отношение членов НС к участию в их работе. Так, больше половины членов наблюдательного совета ГК «Роснанотех» не принимали участие в 2/3 заседаний совета в 2007–2009 гг. [Генеральная прокуратура… 2009]. Отчеты о деятельности ГК слушались без предварительной проверки достоверности информации и оценки обоснованности расходов. Более 2/3 заседаний ГК проходили заочно, а отчеты о деятельности утверждались путем заочного голосования даже без присутствия членов НС [там же]. Иными словами, НС — это лишь формальный орган, задача которого — утвердить решения правления и гендиректора. Впрочем, в результате преобразования в ОАО упраздняется даже такая фиктивная структура контроля.
Таким образом, принятие решений в госкорпорациях и контроль за финансовыми потоками сосредоточены в руках правления, генерального директора и его заместителей.
На фоне низкого контроля за деятельностью госкорпораций мы наблюдаем широкие полномочия и возможности для злоупотреблений, которые предоставлены доминирующим в них группам. В первую очередь они связаны с необоснованным завышением окладов, бонусов, непрофильных расходов. Также стоит выделить: 1) возможность передачи денежных средств и другого имущества госкорпораций дочерним, зависимым и другим юридическим лицам (в т. ч. иностранным) в качестве учредителя. Так как соучредителями этих компаний могут быть частные предприятия (зарубежные, офшорные и т. д.), активы могут быть фактически выведены и приватизированы [Доклад «Государственные корпорации…», 2008]; 2) размещение в финансовых институтах временно свободных средств; 3) открытие банковских счетов в России и за рубежом; 4) инвестиции в иностранные организации; 5) создание новых некоммерческих организаций; 6) создание филиалов и представительств, в том числе за рубежом. Существуют и специфические возможности и риски злоупотреблений в рамках каждой отдельной госкорпорации. Деятельность «Роснано» связана с реализацией венчурных проектов, в которых высоки риски вывода средств под ширмой уникальности. «Олимпстрой» координирует проекты в строительстве, которое отличается повышенными коррупционными рисками [Хаймович, 2012, с. 367].