Отказ от нормативных ограничений сверху объяснялся возможностью сохранения на местах различных размеров хозяйств, если по местным условиям и по желанию местных жителей подобное распределение земель будет отвечать интересам земского мира и эффективности хозяйственного строя. Не требовалось ограничивать отдельный отрубной участок каждому хозяину, за которым закреплялась земля – считалось, что это потребует огромного количества землемеров и замедлит реализацию реформы (таким образом власть стремилась максимально сократить расходы на проведение реформы – средств у Врангеля не хватало). Поэтому предлагалось общее правило: производить немедленный отвод земли группам хозяев, откладывая окончательное землеустройство на последующее время. При этом оговаривалось, что земля должна отводиться непременно в личную, а не общую или общинную собственность: в одной общей площади участка для группы хозяев должно определяться, сколько земли принадлежит каждому хозяину (его доля), с правом производить выделение. Немедленное выделение отрубных участков отдельным хозяевам признавалось в тех случаях, когда это возможно по техническим условиям или необходимо в силу особых причин. Участки требовалось отводить с соблюдением основных правил землеустройства: владельцу – ближе к его усадьбе, а отдельным группам хозяев так, чтобы их участки не были чересполосны с другими отведенными участками и не препятствовали бы землеустройству на остальных землях имения, еще не распределенных между хозяевами.
Право выбора новых хозяев – собственников земли, определение предельного размера закрепляемых участков предоставлялось уездным земельным советам. Состав последних должен был формироваться из местных крестьян—хозяев – «хозяйственного элемента крестьянства… сообразно местным же потребностям хозяйственной жизни». Приказ о земле дал на этот общие указания, подлежащие обязательному исполнению: определение требований, которым должны соответствовать хозяева при укреплении за ними земель (подданство, несудимость, личный труд на земле, технические познания в земледелии, аренда земли, проживание в имении и т. п.); категорический запрет на укрепление земли за дезертирами и уклоняющимися от воинской повинности; преимущественное право на укрепление участков для хозяев, имевших на них собственную усадебную недвижимость и хозяйство или использовавших землю в форме аренды; земли в каждой волости предоставлялись в первую очередь для постоянных жителей волости[192] (по признаку постоянного проживания и ведения на них хозяйства, а не формальной приписки к волости), из числа фактических хозяев—земледельцев. Лишь после обеспечения постоянных хозяев свободные остатки земли могли быть использованы для пришлого земледельческого населения; волостные земельные советы обязывались с особым вниманием учитывать права на землю воинов белой армии, защищать их интересы и предоставлять им и их семьям преимущественное право на укрепление земли; установление предельного размера фактического землевладения, закрепляемого за отдельными хозяевами. Фактическое владение хозяев, превышающее размер установленных для данной местности норм, не подлежало сокращению. Приведенные обязательные для местных земельных советов «руководящие указания» врангелевской власти не оставляли иллюзий по поводу того, в чьих интересах проводилась земельная реформа и кому она была поручена на местах. Создавая опору в лице крепких сельских хозяев, Врангель стремился не обидеть прежних землевладельцев[193]. Неслучайно, вероятно, что разрешение ряда важнейших вопросов для основной массы земледельческого населения было отнесено к частным – о них просто забыли из—за «спешности». К числу таких вопросов относилось, например, определение размеров и порядка взимания аренды и «скопщины»[194] за урожай 1920 г. на мелких земельных участках.
Приказ о земле отвергал идею всеобщего наделения землей, не допускалась бесплатная раздача земли. Никаких обещаний не давалось об обеспечении землей всех желающих, о возможности сделать земельными собственниками и сельскими хозяевами деревенскую бедноту. Отвергалась мысль об уравнительном землепользовании в масштабе всероссийского земельного передела – все сводилось к упорядочению землепользования местной властью в пределах своей волости. Местный характер землеустройства противопоставлялся широким планам «неосуществимого общего передела земель всего государства между всеми, для чего потребовалось бы принудительное расселение и переселение широких масс земледельческого населения с севера на юг и с запада на восток на пространстве шестой части вселенной». Таким образом, приказ Врангеля подчеркнуто высмеивал политику большевиков, основанную на широких и заведомо невыполнимых обещаниях всему трудовому народу.
Врангель стремился в выгодном для себя свете, как государственного правителя, противопоставить собственную программу от «всяких программ советского землеустройства», подчеркивая ее «существенное отличие» от последних – новые собственники обязаны вносить в казну выкуп на установленных законных основаниях. Выкуп определялся следующими требованиями: полная оплата государству стоимости каждой десятины полезной земли, без различия – пахотной, сенокосной или выпасной; оплатой признавалась сдача в государственный запас хлеба в зерне, преобладающего в местности посева (ржи или пшеницы), в количестве пятикратного за последние десять лет урожая этого хлеба с казенной десятины[195]; размеры среднего за последние десять лет урожая с десятины для каждого уезда или волости выяснялись уездными земельными советами и представлялись на утверждение совета при главнокомандующем; количество хлеба, определенное в оплату отчуждаемых участков, должно было вноситься новыми собственниками в течение 25 лет ежегодно равными частями, составляющими на каждую десятину одну пятую часть среднего урожая; плательщику предоставлялось право досрочно произвести полную оплату стоимости всего или части закрепленного за ним участка земли взносом хлеба или его денежной стоимости по рыночным ценам; по ходатайствам плательщиков правительству предоставлялось право заменять годовые хлебные платежи деньгами по рыночной стоимости хлеба к сроку платежа[196]. Стремление получить дивиденты от проведения реформы, одновременно также рассчитаться с прежними собственниками земли за счет выкупных платежей и удовлетворить их требования, напоминает механизм организации александровской земельной реформы 1861 г. Реформа Врангеля—Кривошеина—Глинки являла по своему содержанию симбиоз столыпинской реформы и реформы Александра II.
Сельские хозяева, в пользовании которых находилась земля, облагались выкупными сборами хлебом или деньгами в казну еще до ее укрепления в собственность, это правило распространялось во всех занятых Русской армией местностях, затем продолжали вносить сборы в установленном размере впредь до уплаты государству полной стоимости укрепленных участков. В случае невнесения сборов в срок участки неисправных плательщиков, неукрепленные в собственность и укрепленные, подлежали передаче распоряжением волостных земельных советов другим лицам, с правом укрепления за ними этих участков. Проведению земельной реформы благоприятствовало важное обстоятельство – низкая рыночная стоимость земли: крепкий крестьянин мог позволить себе приобрести земельный участок по дешевой цене. Нередко зажиточные крестьяне предпочитали покупать у владельцев земельные участки за обесцененные и ненадежные деньги, чтобы освободиться от выкупных платежей.
Земельная реформа Врангеля вводила своеобразную разверстку. Отдельными приказами были установлены порядок сбора хлеба, места и сроки ссыпки, определение количества ссыпанного зерна и разрешение вопросов об условиях замены зерна денежными сборами. Однако установленные в Приказе о земле нормы сборов за землю пришлось корректировать в сторону сокращения. Приказом от 26 июля 1920 г. о взносе денежных и хлебных платежей за землю на 1920 год устанавливалось: взносы должны производиться с посевной десятины (ранее определялась оплата с круговой десятины), в размере не свыше одной пятой фактического в текущем году урожая (вместо среднего за последние десять лет), к тому же видом зерна, который был засеян и собран (Приказ о земле требовал оплаты рожью или пшеницей); сборы должны были поступить владельцам имений (при их наличии), во всех остальных случаях – непосредственно в казну; взносы «скопщины» и денежные платежи зачитывались в качестве первого платежа государству в счет выкупной стоимости земли, окончательный расчет за которую с бывшими собственниками государство принимало на себя.
Врангель не мог отказаться от услуг состоятельных собственников, связанных со сбором зерна и доставкой его собственным транспортом по месту назначения. Специального аппарата для проведения реформы у Врангеля не было: на это не было ни времени, ни средств. Сбор, устройство помещения для ссыпки хлеба и хранения пятой части урожая, вносимой в казну натурой, возложены были на волостные сельские правления под наблюдением начальников уездов (приказ от 26 июня 1920 г., распоряжение управления земледелия и землеустройства от 10 июля).
Текст Приказа о земле содержал поручение управлению финансов правительства Врангеля в срочном порядке разработать и представить на утверждение главнокомандующего «предположения об основаниях, порядке и сроках окончательного расчета государства с собственниками отчуждаемых земель». Предложения сводились к выдаче собственникам отчуждаемых земель свидетельств на право получения через 25 лет стоимости трех урожаев с уплатой в виде процентов ежегодно одной двадцать пятой от трех урожаев, или 4 процентов годовых. Остальные два урожая, взимаемые с новых владельцев земли, предполагалось считать процентом роста за рассроченные на 25 лет взносы зерна. При этом три урожая должны были исчисляться не со всей площади земли, как ранее было установлено Приказом о земле для новых владельцев земель, а лишь с пахотной земли с соответствующим понижением платы за сенокосы и выпасы