Управление через «дьяков и канцлеров» продолжалось, таким образом, и после нового раздела страны между «знатными господами». Все, чего от них требовал Петр, – это, чтобы они делились с центральной властью своими доходами: восстанавливая денежные подати средневекового вассала средневековому сюзерену, губернаторы подносили царю «подарки». Они бывали большие – до 70 000 рублей сразу, и маленькие, исчислявшиеся десятками рублей; регулярные, из года в год, и чрезвычайные – по какому-нибудь особенному случаю: так, по случаю свадьбы Петра с Екатериной губернаторы должны были прислать по 50 рублей с каждого города. Больше всех утешал Петра своими «подарками» казанский губернатор Петр Апраксин, за три года переславший царю 120 000 рублей от своего усердия; зато при нем «учинилось впусте» в Казанской губернии 33 215 дворов инородцев, плативших ясак, и оттого вскоре оказалось «не только запросных (чрезвычайных), но и табельных (обыкновенных) сборов сбирать невозможно – за умножением в дворовом числе многой пустоты».
Д. М. Голицын собрал за свое управление Киевской губернией «излишних денежных сборов 500 000 рублей – и от тех тягостей и от излишних сборов в Киевской губернии учинилась пустота». А ведь Голицын считался лучшим губернатором!
Примечательно, что после учреждения сената ни один из «верховных господ», вроде Меншикова и Апраксина, в сенат не пошел, и они писали ему «указом», а право сената давать им указы было очень сомнительно. Любопытная переписка сената с его первым «обер-фискалом (мы сейчас увидим значение этой должности). Обер-фискал прямо спрашивал: для одной ли он Московской губернии назначен или для всех? Со склонностью всех учреждений в мире расширять свою компетенцию, сенат ответил, что обер-фискал должен «смотреть во всех губерниях». Но сам спрашивавший, по-видимому, был твердо убежден в противоположном ответе, ибо в одном из пунктов своего доклада он просит, чтобы из приказов и городов Московской губернии дела прислать к нему немедленно… и чтобы о его назначении сделать известным «на Москве в приказах, в слободах, и в городах, и в уездах Московской губернии». Сенат положил резолюцию «послать великого государя указы в Московскую и в другие губернии», опять подчеркивая этим свое повсеместное значение.
Но на губернаторов это очень мало действовало, и из целого ряда указов Петра мы узнаем, что на приказания сената губернаторы не обращали никакого внимания, несмотря на грозное заявление указа от 5 марта: «Определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как нам самому, под жестоким наказанием или и смертью, по вине смотря». Эти слова создателя сената произвели впечатление больше, по-видимому, на позднейших историков, нежели на тех, кого они ближайшим образом имели в виду. Губернаторы и после неоднократно доводили Петра до угроз поступить с ними «как ворам достоит» и, что называется, ухом не вели, прекрасно понимая, что «от слова не сделается».
Историки же, обратив больше всего внимания на название и на первый пункт петровской инструкции («суд иметь нелицемерный» и т. д.), заговорили о неслыханном и невиданном учреждении, заимствованном будто бы из Швеции. Между тем как раз со шведским, аристократическим, и не на словах, а на деле, «правительствующим» сенатом сенат Петра Великого ничего общего не имел, кроме имени. Снабжение царских приказчиков широкими судебными и административными полномочиями само по себе никого, конечно, не удивило бы в начале XVIII века, когда и в конце его царскому камердинеру ничего не стоило превратиться в первого министра. Против сената могла бы явиться оппозиция лишь в том случае, если бы он получил социальное значение – стал орудием буржуазии в борьбе за власть с дворянством.
Реформа самого сената понадобилась лишь тогда, когда и в это учреждение попали «верховные господа», первоначально в нем не представленные и мало им интересовавшиеся. Но еще раньше этого заключительного аккорда петровских преобразований, поскольку они касались администрации, лютую ненависть среднего и мелкого служилого люда снискало одно орудие сенатского управления, имевшее два основных признака: во-первых, оно было, действительно, заимствовано у Запада не по одному названию, а во-вторых, хотя и косвенно, оно оставляло в руках недворян крупную долю влияния на дела. То были фискалы. С этим именем у всякого связывается столь определенная ассоциация, выдвигающая на первый план идею тайного сыска и шпионажа, что рассмотреть действительный смысл этого учреждения не так легко. Беря его, однако же, так, как оно изображено в современных документах, особенно в современных документах, особенно в инструкции от 17 марта 1714 года, дающей фискальству окончательную отделку, нетрудно видеть, что в воображении Петра носилось, в довольно туманном образе, нечто вроде современной прокуратуры.
Фискал – представитель публичного интереса, охраняющий «дела народные» от покушений со стороны частных лиц. Оттого в сферу его ведения входят не только «взятки или кражи казны», но и все дела, «иже не имеют челобитчиков о себе», в которые никакое частное лицо не имеет поводов вступаться. Убьют ли проезжего, останется ли выморочное имущество – о расследовании в первом случае, об охране беспризорного имения во втором должен заботиться фискал. Публичный интерес, как таковой, в Московской Руси не имел своей охраны, наиболее близко подходящие по типу к фискалам губные головы охраняли интересы не общества в его целом, а только местного населения, органами которого они и являлись.
Hо эти функции фискалов, навеянные знакомством с европейскими порядками, уже при Петре отпали от них или отступили на второй план, как скоро появилась прокуратура со своим собственным именем. В воображении современников и в памяти потомства гораздо ярче запечатлелась другая задача фискалов, сближавшая их со знаменитыми «прибыльщиками», из среды которых и вышли некоторые из них – отыскивание прибытка царской казне, притом очень оригинальным способом: не путем изобретения новых источников дохода, а путем устранения расходов, происходящих от злоупотреблений и казнокрадства. Причем, впрочем, и старый, прибылыцицкий, способ увеличения казенных доходов не совершенно исчез из фискальской практики: знаменитый Нестеров в своем «доношении» перечисляет в ряду своих заслуг не одно раскрытие злоупотреблений, а и свой проект – основать купеческую компанию, которая бы защищала интересы туземного купечества от конкуренции иностранцев.
Но это лишь один из пунктов «доношения», притом последний, в остальных речь идет об изобличении или предупреждении краж то из царских предприятий, например, бархата, который поручили продавать одному агенту, то из государственной казны, с монетного двора, например, причем не видно, чтобы слуге Петра Великого было доступно то невесомое различие государева и государственного при режиме абсолютной монархии, которое с такой тонкостью проводили впоследствии наши историки-юристы. И покража царского бархата, и взятки, которые брал дворцовый судья Савелов, – за всем этим одинаково гнался, с неутомимостью ищейки, царский фискал, стремясь обратить эту охоту за расхитителями казны в наследственную профессию. «Их общая дворянская компания, – жалуется Нестеров на своих товарищей, – а я, раб твой, меж ими замешался один с сыном моим, которого обучаю фискальству и за подьячего имею…» И из этого же места «доношения» мы узнаем, кстати, что только один этот не дворгнский фискал и относился к своему делу серьезно, прочие же, «дворянская компания», «отбывая службы и посылок, живут сами, яко сущие тунеядцы, при своих деревнях, и имеют тщание о своих, а не фискальстве».
Пусть бывший барский холоп (до своего «прибылыцичества», которое послужило ему ступенью к фискальству, Нестеров был крепостным, как и Курбатов) и поклеветал немного при этом случае на своих бывших господ, но сами петровские указы свидетельствуют, что на дворян, как на сберегателей царских доходов, царь не рассчитывал. При этом, Нестеров был последним обер-фискалом не из дворян: его место занял уже дворянин, гвардейский полковник Мякинин.
Фокеродт, писавший всего через 12 лет по смерти Петра, следовательно, почти современник, считает фискальские доносы Нестерова исходной точкой крупнейшей административной реформы Петра – введения коллегий. Он изображает дело так: первые 30 лет своей жизни Петр «мало или вовсе не заботился» о внутреннем управлении государством, всецело поглощенный заботами о преобразовании армии и создании флота. В этом направлении толкала царя не одна внешняя политика, как привыкли мы думать: Петр сознавал, говорит Фокеродт, «какое значение имеет постоянная армия для самодержавной власти». В этом, мимоходом брошенном замечании, прусский дипломат «коротко, ясно и по обыкновению умно» (характеристика, которую дает Фокеродту г. Милюков) наметил одну из кардинальных линий петровской политики.
Не будем пока отвлекаться от нашей очередной темы – административной реформы. Итак, не занимаясь первые тридцать лет своего царствования вопросами внутренней администрации, Петр впервые обратил на нее внимание, когда хаос в этой области достиг крайних пределов, причем ближайшим образом открыла глаза царю, по уверению Фокеродта, записка, составленная и поданная в 1714 году Нестеровым, который за нее именно и был сделан обер-фискалом. Тем временем Петр мог убедиться, что преобразование армии и флота по европейским образцам дало прекрасные результаты: ему, военному инструктору и корабельному инженеру, прежде всего другого, естественно, могла прийти в голову мысль, что, применив те же приемы в области гражданского управления, легко и это последнее сделать столь же образцовым, как Балтийский флот или Преображенские гренадеры. А так как ближайшим образцом для подражания в военно-морском деле была Швеция, то опять естественно было и за образчиками администрации обратиться туда же. И вот он посылает в Швецию, с которой тогда еще шла война, доверенного человека, «сыплет деньгами» («Geld aaf Geld gab»), чтобы достать, выкрасть, так сказать, уставы и регламенты шведских административных учреждений, как выкрадывают план крепости или модель корабля. А когда этот своеобразный шпион вернулся со своей добычей в Россию, добытые документы поспешно переводятся на русский язык, и в России создается ряд административных органов, представляющих собою точную копию шведских. Причем, так как в военном и морском деле видную роль сыграли приглашенные из-за границы инструкторы, их поспешили найти и теперь, на службу во вновь учрежденные коллегии было приглашено большое количество иностранцев, в особенности немцев. Скоро, однако же, обнаружилось, что собственно шведскую технику приглашенные знают плохо, а главное, что для хорошего управления одной техники мало. Притом же новые центральные учреждения оказались островом в море старой приказной Руси, ибо провинциальная администрация ос