Выборы есть сущность любой демократии. Если страна располагает конституцией или законами, определяющими роль демократического правительства, но граждане не могут голосовать или не голосуют, такая страна не вправе называться демократической. По этому стандарту США едва ли заслуживают того, чтобы именоваться демократией. Почти половина американских граждан, имеющих право голоса, не голосуют даже за кандидата на самую важную выборную должность, то есть за кандидата в президенты. В ходе четырех последних президентских выборов число правомочных американцев, решивших не голосовать, достигало 100 миллионов человек. Процент граждан, не голосующих на менее значимых выборах, еще выше. Например, мой город Лос-Анджелес (ЛА) относится к числу крупнейших городов США, и наиболее важный избранный представитель Лос-Анджелеса – это наш мэр. Тем не менее, на последних выборах мэра в ЛА не голосовало 80 % правомочных горожан.
Есть несколько альтернативных способов отразить явку избирателей на выборы. Одним из способов является подсчет процента проголосовавших постоянных жителей в возрасте, достаточном для голосования. Другой способ, чуть более позитивный по результатам, подразумевает подсчет процента правомочных избирателей, принявших участие в голосовании. (В США всего 92 % резидентов, достаточно взрослых, чтобы голосовать, считаются правомочными; оставшиеся 8 % – это в основном неграждане, заключенные, осужденные и освобожденные преступники.) Третий способ, сулящий еще более высокие цифры, сводится к подсчету процента зарегистрированных избирателей, которые проголосовали; лишь немногие правомочные избиратели не регистрируются для голосования – по причинам, о которых я расскажу ниже.
Все три способа позволяют сделать одинаковый вывод: среди богатых демократий (так называемых стран ОЭСР), США занимают нижние строчки по показателям явки избирателей. Зададим, так сказать, контекст: средняя явка зарегистрированных избирателей в других демократических странах составляет 93 % в Австралии, где участие в голосовании обязательно по закону, 89 % в Бельгии, от 58 % до 80 % в большинстве других европейских и восточноазиатских демократий. После возобновления в Индонезии свободных демократических выборов с 1999 года, явка избирателей там варьируется между 86 % и 90 %, тогда как явка в Италии с 1948 года равняется в среднем 93 %.
Для сравнения: явка правомочных избирателей в США на общенациональных выборах достигает в среднем всего 60 % в годы президентских выборов и 40 % в годы промежуточных выборов в Конгресс. Наиболее высокая явка в современной американской истории была отмечена на президентских выборах 2008 года (62 %) – и была намного ниже даже недавних нижних показателей Италии и Индонезии. Когда зарегистрированных американских избирателей спрашивают, почему они не удосужились проголосовать, чаще всего они отвечают, что не доверяют правительству, не верят в значимость голосования или не интересуются политикой.
Но есть еще одна причина, почему многие американцы, имеющие право голоса, не голосуют: они не могут участвовать в выборах, потому что не регистрируются как избиратели. Это отличительная черта американской демократии, которая требует объяснение. Во многих демократиях граждане, подходящие по возрасту, не должны что-либо делать для того, чтобы «зарегистрироваться»: правительство делает это за них, составляя списки голосующих автоматически, по базам данных водительских прав, налогоплательщиков, резидентов и пр. Например, в Германии все немцы старше 18 лет автоматически получают уведомление от правительства о приближении даты выборов, в которых они могут принять участие.
В США все сложнее. Недостаточно быть американским гражданином с правом голоса в силу того, что тебе исполнилось 18 лет, ты не сидишь в тюрьме или не являешься осужденным бывшим преступником. Нужно еще целенаправленно зарегистрироваться для голосования. У США богатый и давний опыт недопуска целых групп правомочные граждан к регистрации. Самая многочисленная группа – это американские женщины, которые не могли голосовать до 1919 года. Другие группы, в особенности афроамериканцы и прочие национальные меньшинства и иммигранты, были лишены возможности регистрации из-за ряда препятствий (налоги на право голоса, тесты на грамотность и «дедушкины условия»; последнее означает, что ты не мог зарегистрироваться как избиратель, если твой дед не голосовал.) Конечно, в законе прямо не указывалось, что эти меры направлены на отстранение тех же афроамериканцев от голосования. Тем не менее, все понимали, что предполагаемой целью и достигнутым результатом «дедушкиных условий» было воспрепятствование голосования афроамериканцев.
В случае, если вам кажется, что все это – исчезнувшие особенности далекого прошлого, вот свежий пример: в штате Флорида в 2000 году около 100 000 потенциальных избирателей, в подавляющем большинстве демократов, исключили из списка зарегистрированных. Это операция оказала огромное влияние на итоги президентских выборов во Флориде, принеся Джорджу Бушу победу над Элом Гором, причем их влияние было намного больше, нежели влияние последующего скандала вокруг признания недействительными сотен так называемых испорченных бюллетеней, которому обычно и приписывают (ошибочно) результат этих выборов. Главный порок нашей американской системы регистрации избирателей заключается в том, что во Флориде и во многих других штатах списки зарегистрированных избирателей и избирательные процедуры контролируются партийными органами на уровне штата и муниципалитетов, а не определяются внепартийно на общенациональном уровне. Пристрастные чиновники избирательных комиссий часто пытаются затруднить голосование тем гражданам, которые явно склонны поддержать политического соперника.
Крупнейшим видоизменением правил регистрации избирателей в современной американской истории стал закон об избирательных правах (1965), который отменил как незаконные «тесты на грамотность» и ввел федеральный государственный надзор за избирательными округами, где ранее фиксировались препятствия регистрации. Как следствие, регистрация избирателей среди афроамериканцев в южных штатах США выросла с 31 % до 73 %, а число афроамериканских чиновников, избранных на национальном уровне, увеличилось с менее 500 до более чем 10 000 человек. Конгресс почти единогласно продлил в 2006 году действие этого закона. Но в 2013 году Верховный суд США 5 голосами против 4 отменил решение 1965 года по определению округов, подлежащих федеральному надзору, на том основании, что оно якобы утратило актуальность вследствие очевидного прогресса в регистрации афроамериканских избирателей. Тогда законодательные органы штатов принялись создавать новые препятствия для регистрации избирателей, и едва ли не каждый штат изобретал собственные правила. До 2004 года ни один из 50 штатов не требовал от потенциальных избирателей предъявления удостоверения личности с официальной фотографией для регистрации и для участия в голосовании. Всего два штата ввели такое требование к 2008 году. Но сразу после решения Верховного суда в 14 штатах приняли требования о необходимости удостоверения личности с фотографией (обычно – водительских прав или паспорта) и установили иные аналогичные ограничения, а сегодня и прочие штаты либо соблюдают эти требования, либо подумывают их ввести.
Повторюсь: былые «дедушкины условия» не запрещали афроамериканцам прямо участвовать в выборах, но, тем не менее, успешно лишали их права голоса; точно так же действуют современные методы отчуждения. Процент потенциальных избирателей с требуемым удостоверением личности и фото значительно выше (в зависимости от возрастной группы, до троекратного превосходства) для белых, чем для афроамериканцев или латиноамериканцев, а также выше для богатых людей, чем для бедных. Причины тут банальны и не имеют прямого отношения к праву голоса: например, бедные люди и афромериканцы в целом чаще не имеют водительских прав, поскольку не заплатили дорожные штрафы. Штат Алабама закрыл отделения департамента автомобильного транспорта (DMV, где выдавались водительские права) в округах с преобладанием афроамериканского населения. В ответ на протесты общественности отделения пришлось открыть снова, но работают они всего один день в месяц. Штат Техас сохранил отделения DMV только в трети своих округов, вынуждая потенциальных избирателей преодолевать до 250 миль, если им приспичило соблюсти требование закона о выборах и получить удостоверение личности с фотографией.
Другие препятствия для регистрации и для голосования также весьма различаются от штата к штату. Некоторые штаты «дружественны к избирателям» настолько, что позволяют регистрироваться в день выборов или разрешают отправлять им избирательные бюллетени по почте вместо обязательной личной явки, либо не закрывают избирательные участки до позднего вечера и в выходные дни. Другие штаты не столь «дружелюбны»: они требуют, чтобы избиратели регистрировались в течение короткого промежутка времени до дня выборов или открывают избирательные участки только в рабочее время и в рабочие дни. Но бедные люди (в том числе представители наших крупнейших меньшинств) не могут позволить себе прогулять работу и выстаивать в длинных очередях, чтобы зарегистрироваться или проголосовать.
Все эти препятствия способствуют тому, что явка избирателей превышает 80 % среди американцев с доходами более 150 000 долларов, но не достигает и 50 % среди американцев с доходами ниже 20 000 долларов. Эти препятствия влияют на результаты выборов не только президента США, но и многих выборов в Конгресс, а также выборов на уровне штатов и муниципалитетов.
Ограничения на вовлеченность американских избирателей, будь то вследствие добровольного выбора самих избирателей или против их воли, формируют, так сказать, обратную сторону фундаментальных преимуществ американской демократии, которые мы обсуждали в предыдущей главе. Эти преимущества включают в себя, напомню, возможность для граждан обсуждать, оценивать и поддерживать или отвергать любую идею; осознание того, что граждан непременно услышат и что у них есть мирные способы выражения своего отношения; снижение риска гражданского насилия; стимулы к достижению компромисса и стимулы для правительства инвестировать во всех граждан (в конечном счете именно потому, что люди голосуют), а не только в элиту. Пока американцы предпочитают не голосовать, они плохо осведомлены о происходящем, когда все же голосуют, или не могут голосовать вовсе, а значит, мы постепенно теряем перечисленные преимущества.