33.
Что надо сделать?
Справиться с принятием чрезмерных рисков легко: нужно лишь ввести ограничения и повысить стимулы банков, препятствующие стремлению к высоким рискам. Запрет на использование методов стимулирования, поощряющих принятие чрезмерных рисков, а также принуждение банков действовать более открыто — это, конечно, долгий путь. Того же результата можно добиться, если потребовать от финансовых институтов, ведущих деятельность, сопряженную с высоким уровнем риска, увеличить размер собственного капитала и платить более высокие проценты за страхование вкладов. Но нужны и другие реформы: следует в значительной степени ограничить размер кредитного плеча (и менять его величину в зависимости от этапа бизнес — цикла); следует ввести специальные ограничения на операции с особо опасными финансовыми инструментами (такими, как кредитные дефолтные свопы, обсуждаемые ниже).
Учитывая, через что пришлось пройти нашей экономике, становится ясно, что федеральные власти должны возродить закон Гласса — Стиголла, хотя и в скорректированном варианте. Другого выбора у них просто нет: любой институт, пользующийся преимуществами коммерческого банка, в том числе и государственными гарантиями, должен быть строго ограничен в возможности брать на себя риск34.
Тут все объясняется просто: существует слишком много конфликтов интересов и слишком много проблем, чтобы допускать совмещение коммерческой и инвестиционной банковской деятельности. Обещанные выгоды от отмены закона Гласса — Стиголла оказались иллюзорными, а затраты — даже более значительными, чем могли себе представить критики отмены этого закона. Эти проблемы проявились особенно остро в отношении слишком крупных для краха банков. Настоятельную необходимость в быстром восстановлении закона Гласса — Стиголла можно подтвердить поведением в последнее время ряда инвестиционных банков, для которых торговля в очередной раз оказалась одним из основных источников прибыли. Легкость, с которой все крупные инвестиционные банки осенью 2008 года решили стать «коммерческими банками», вызвала тревогу: они предвкушали получение подарков от федерального правительства и, по — видимому, были уверены, что их безрассудное поведение не будет существенно ограничено. После этого они получили доступ к дисконтному окну ФРС и поэтому могли занимать почти под нулевую процентную ставку. При этом они знали, что защищены государственными гарантиями и потому могут продолжать все так же заниматься своими очень рискованными сделками. Такое положение дел следует рассматривать как абсолютно неприемлемое.
Слишком большие для краха
Как мы уже видели, все крупные американские банки стали слишком большими, чтобы можно было допустить их крах, не опасаясь за здоровье всей финансовой системы. Банки прекрасно об этом знали и потому, в полном соответствии с экономической теорией, брали на себя повышенные риски. Как уже отмечалось в главе 5, администрации Буша и Обамы внедрили новую концепцию: они утверждали, что некоторые банки слишком велики для того, чтобы их проблемы рассосались (или чтобы в них была проведена финансовая реструктуризация), то есть они слишком большие, чтобы применительно к ним можно было воспользоваться стандартными процедурами, побуждающими акционеров нести убытки и переводить держателей долговых обязательств в категорию акционеров. Вместо выполнения этих действий правительство фактически предоставило страховку (без получения страхового взноса) и для владельцев долговых обязательств, и для акционеров, что вело, помимо прочего, к подрыву всей рыночной дисциплины.
У проблемы слишком больших для краха банков существует очевидное решение — разделение их на отдельные составляющие. Если они слишком большие для краха, это значит, что они слишком большие и для существования. Единственным доводом в пользу существования этих огромных учреждении было утверждение о наличии значительной экономии, получаемой за счет эффекта масштабности, которой на самом деле не было. Этот аргумент можно выразить другими словами: так как эти учреждения действовали намного эффективнее, чем аналогичные заведения меньших размеров, то ограничение их размера приведет к значительному повышению затрат. Лично я никогда не видел никаких признаков того, что указанные эффекты проявляли себя в реальной жизни. Более того, факты свидетельствуют об обратном, о том, что слишком большие для краха или для финансового решения их проблем банки также являются и слишком большими для эффективного управления ими. Их конкурентное преимущество возникает лишь из их монопольной власти и скрытых субсидий правительства.
Эта идея вовсе не является радикальной. Для описания рассматриваемой здесь ситуации Мервин Кинг, управляющий Банком Англии, использовал почти те же самые слова: «Если некоторые банки считаются слишком большими для краха… значит, они непозволительно крупные»35. Пол Волкер, в прошлом председатель Федеральной резервной системы США, бывший одним из авторов доклада, опубликованного в январе 2009 года, также хорошо высказался по этому поводу.
«Почти неизбежно сложность многих специфичных видов деятельности, присущих только рынку капитала, и считающееся при этом необходимым соблюдение конфиденциальности ограничивают степень прозрачности как для инвесторов, так и для кредиторов… На практике при применении любого подхода следует исходить из того, что масштабы таких рисков, как потенциальная волатильность и наличие конфликтов интересов, будет сложно и измерять, и контролировать. Опыт свидетельствует, что в условиях стресса запасы капиталов и кредитов направляются на покрытие убытков, что приводит к ослаблению защищенности интересов клиента. Сложные и неизбежные конфликты интересов, возникающие между клиентами и инвесторами, могут быть очень острыми. Кроме того, в той мере, в какой осуществляемые компаниями специфичные виды деятельности проводятся под контролем правительства и защищены от потенциально возможного полного краха, существует явно выраженный элемент недобросовестной конкуренции с институтами, действующими в полной мере самостоятельно… [И] возникает вопрос: может ли при наличии всех этих сложностей, рисков и потенциальных конфликтов даже самый ответственный совет директоров и высшее руководство компании разобраться в столь разнообразном и сложном комплексе видов деятельности, чтобы сохранить над ними контроль?»
Волкер объясняет, какой должна быть одна из ключевых реформ, связанных с крупными банками, деятельность которых застрахована правительством, ограничение масштабов «специфичных» видов деятельности и рискованных сделок, совершаемых без опаски за счет поддержки со стороны властей. Никаких оснований для объединения этих рисков не существует. Но теперь, когда крупные банки стали еще больше, возникли и другие проблемы: некоторые из них фактически обладают «инсайдерской информацией», благодаря которой они могут получить прибыль. Они знают, в частности, что делают многие другие участники рынка, и могут использовать эту информацию для извлечения прибыли, которая будет получена в ущерб другим участникам рынка. При создании неравных условий они одновременно искажают рынок и подрывают доверие к нему. Кроме того, они получают несправедливое преимущество при выписывании кредитных дефолтных свопов и любых других подобных им «страховочных» инструментов. Крах АIG продемонстрировал, насколько важна осведомленность о «риске другой стороны», то есть знание реального положения дел. Такая осведомленность дает большое преимущество крупным банкам, так как всем известно, что их деятельность фактически гарантируется государством. И может быть, не случайно так велика доля кредитных дефолтных свопов, выданных крупными банками.
Результатом такого подхода стала неправильная динамика развития событий: крупные банки получили конкурентное преимущество по сравнению с другими, но добились такого положения дел не благодаря своим реальным экономическим преимуществам, а лишь за счет искажений, спровоцированных неявными гарантиями правительства. Существует риск того, что с течением времени в финансовом секторе будут возникать все большие перекосы.
Крупные банки никак не отвечают за развитие экономики США. Хваленая синергия, возникающая в результате объединения различных частей финансового сектора, оказалась еще одной иллюзией, более очевидными стали неудачи в области менеджмента и наличие конфликтов интересов. Словом, разрушение этих монстров приведет к незначительным потерям при крупном выигрыше. Объединение под одной крышей страховых компаний и инвестиционных банков является чем угодно, но только не тем, что абсолютно необходимо для осуществления основных функций коммерческих банков, и поэтому их следует отделить друг от друга.
Процесс разделения крупных банков на составляющие может быть медленным и встречать на своем пути политическое сопротивление. Даже если соглашение об ограничении размера банков будет достигнуто, при реализации его положений на практике могут быть выявлены упущения. Но почему необходима атака сразу по трем направлениям: разделение на составляющие слишком больших для краха учреждений, значительное ограничение видов деятельности, которыми любые из оставшихся крупных учреждений могут заниматься, и калибровка ограничении, связанных с системой страхования вкладов и устанавливающих уровень достаточности капитала. Это позволит обеспечить равные условия для всех. Поскольку крупные учреждения накладывают на общество более высокий риск, чем небольшие организации, их следует обязать иметь больший размер собственного капитала и платить более высокие взносы при страховании вкладов37.
Все регулирующие положения, обсуждавшиеся до этого, должны применяться к этим учреждениям более жестко. И, прежде всего, им нельзя разрешать использовать такие системы стимулирования персонала (особенно управленческого уровня), которые поощряют служащих идти на чрезмерные риски и вести себя недальновидно38