Штаты принимали активное участие в пресечении многих видов нарушений, но в ситуации, когда каждое действие может стать шагом в неверном направлении, федеральное правительство считает себя вправе не принимать во внимание регулирующие нормы, действующие в отдельном штате. Если федеральные регулирующие органы будут действовать так же пассивно, как они делали это до кризиса, американские потребители могут оказаться даже менее защищенными, чем сегодня.
Современные технологии позволяют создать эффективную систему электронных платежей, но наш неконкурентоспособный финансовый сектор сопротивлялся ее появлению, из-за чего каждая транзакция в настоящее время фактически обкладывается дополнительным налогом. Закон о реформе в области регулирования поручает Федеральной резервной системе ввести правила, требующие, чтобы устанавливаемые для продавцов ставки комиссий при использовании дебетовых карт были разумными и соразмерными стоимости выполнения операций с этими картами. Таким образом, решение этой задачи поручается Федеральной резервной системе, которая в прошлом проявляла мало интереса к защите интересов потребителей. Теперь ФРС несет ответственность за то, чтобы банки перестали назначать продавцам завышенную цену за операции с дебетовыми картами, но этот закон не запрещает банкам продолжать прежнюю политику завышения ставок на еще более крупном рынке кредитных карт59, 60.
Создание системно действующего регулирующего органа, который видит всю систему в целом. Этот орган функционирует в виде совета, но его основные возможности связаны с тем, что он готовит рекомендации для Федеральной резервной системы, института, который наглядно продемонстрировал свою некомпетентность накануне кризиса и настолько тесно связан с банковской системой, что отражает ее интересы.
1. Ограничение принятия чрезмерно высоких рисков. То, что банки участвовали в чрезмерно рискованных операциях, очевидно. Вопрос заключался в том, как лучше всего не допустить повторения этого в будущем. Банкам требовались более сильные стимулы для принятия более продуманных решений при управлении рисками. Как я уже не раз упоминал в этой книге, особенно серьезные проблемы породило существование банков, слишком крупных для того, чтобы позволить им рухнуть, работавших по комфортному для них принципу «орел — я выиграл, решка — ты проиграл». Нет ничего удивительного в том, что такие крупные банки шли на чрезмерный риск. Но, как складывается впечатление, в отношении этих банков не предпринято никаких мер, равно как и оставлены без внимания системы вознаграждения, подталкивающие их руководителей к принятию чрезмерных рисков. (Хотя исправить ситуацию с бонусами регулирующие органы могли бы и в рамках уже имеющихся у них полномочий.)
Но, учитывая известные проблемы в области корпоративного управления, предоставление банкам стимулов окажется недостаточным: бонусная система и структуры стимулирования, поощряющие принятие чрезмерных рисков, должны быть запрещены, как и многочисленные приемы, связанные с такими рисками. Европейские страны сделали вопрос сокращения бонусов центральным в своих реформах регулирующей деятельности, а американские банки успешно противостояли попыткам сделать то же самое в США. Пол Волкер при поддержке Обамы выступил за ограничение торговли (спекулятивной) коммерческими банками, чтобы они могли использовать для участия в ней только собственный капитал (то есть осуществлять только так называемую торговлю за свой счет). Некоторые специалисты решили, что это «мини — восстановление» Закона Гласса — Стиголла, который до 1999 года разделял коммерческую и инвестиционную деятельность банков и отмена которого была вызвана теми трудностями, которые затем испытала наша финансовая система. Такие операции приводят к конфликту интересов (в докризисный период банки иногда получали прибыль для себя за счет своих клиентов); обладание инсайдерской информацией, получаемой при обработке клиентских счетов, дает им несправедливое преимущество; и, что самое главное, их убытки фактически гарантированно перекладываются на налогоплательщиков.
Закон, который в результате был принят, содержит правило Волкера и значительно ослабленном виде: хотя он и ввел ограничения на спекулятивную торговлю, для большинства банков выполнение этих условий, скорее всего, будет необязательным.
4. Ограничения на деривативы. Акция по спасению AIG (пострадавшей от собственных сделок с деривативами), обошедшаяся в 180 млрд долл., должна была бы привести к резкому ограничению операций с деривативами. По поводу деривативов ведутся вполне обоснованные дебаты: следует ли их относить к инструментам страхования или к сфере азартных игр. Но в любом случае правительство должно регулировать их использование, и, конечно, эта деятельность не должна поощряться или субсидироваться, как это фактически происходит сегодня61. Закон о реформе знаменует собой хотя и очень небольшой, но все же прогресс в решении этой проблемы. Неспособность добиться большею понятна: когда несколько крупных банков получали по 20 млрд долл. или более в год в виде платежей, их стремление противостоять прикрытию столь прибыльного канала денежных поступлений было вполне объяснимым. В течение какого-то времени казалось, что появится четко сформулированное положение, ограничивающее возможности страхуемых правительством банков по созданию деривативов. В конце концов банкам разрешили сохранить основную часть (около 70 %) их бизнеса, связанного с деривативами, но деривативами, создаваемыми на основе акций, сырьевых товаров и некоторых видов кредитных дефолтных свопов, должно было заниматься отдельное подразделение, к которому предъявляются более высокие требования по капиталу, что, хочется надеяться, снизит риск очередного возникновения необходимости в оказании банкам финансовой помощи62.
Значительный прогресс был достигнут в области обеспечения прозрачности в сделках с деривативами. Большинство контрактов были стандартизированы, а сделки по ним стали осуществляться через электронные платформы63. Но все это в теории, а на практике в этой сфере деятельности все еще имеются большие прорехи: если сделка осуществляется не на бирже, регулирующие органы не имеют четких правовых полномочий, чтобы отменить ее как незаконную.
5. Введение дополнительных полномочий. Правительство получило более широкие полномочия для взаимодействия с банками, попавшими в кризисную ситуацию. Но законодатели не в полной мере решили проблему слишком больших для краха институтов. Мы должны быть реалистами. В ходе последнего кризиса правительство на многое закрыло глаза и занималось спасением акционеров и держателей долговых обязательств, хотя и не обязано было это делать. До тех пор, пока есть мегабанки, которые слишком велики для краха, правительству, скорее всего, придется и впредь закрывать глаза на многие нарушения. В результате слишком большие для допущения их краха банки будут и далее иметь не только стимулы, подталкивающие их участвовать в операциях с чрезмерными рисками, но и конкурентное преимущество, основанное не на более высокой эффективности их деятельности, а на неявных субсидиях от государства в виде будущих акций спасения, которые будут предприняты в случае, если наступит очередной кризис.
Переписывание истории
Хотя кризис еще не закончился, его главные действующие лица уже активно занимаются переписыванием истории. Несмотря на то что число выявляемых упущений и недочетов в области регулирования, особенно совершенных Комиссией по пенным бумагам и биржам, Федеральной резервной системой и другими регулирующими органами, возрастает, многие из этих регуляторов уже неоднократно утверждали, что они сделали все, что было в их силах. Представители ФРС и Министерства финансов, которые хотят оказаться среди победителей, почему-то не упоминают о своих неоднократных ошибочных прогнозах (даже после прорыва пузыря ФРС утверждала, что его последствия будут ограниченными)64. Не упоминают они и о том, что поддерживали систему регулирования, которая имела изъяны на фундаментальном уровне; в частности, они активно полагались на саморегулирование, то есть на то, что в конце концов было признано оксюмороном. Когда они утверждают, что у них не было полномочий для совершения других действий, они предпочитают забыть о том, что у них фактически имелись все полномочия, позволявшие им не допустить надувания пузыря, а также о том, что до краха Lehman Brothers они отказывались от обращения в Конгресс с целью получения дополнительных полномочий, потребность в которых они теперь, хотя и с опозданием, признают.
Они и их сторонники хотели бы, чтобы мы забыли длившиеся на протяжении десятилетия ожесточенные бои вокруг того, каким должно быть государственное регулирование, и их неудачи в реализации на практике даже уже имевшихся регулирующих правил. Они хотели бы, чтобы вместо этого мы поблагодарили их за спасение капитализма и за то, что они отвели нас от края пропасти, к которой они же и толкнули нас осенью 2008 года. Да, они согласны, что спасение оказалось дорогостоящим, да, кивают они, было неприятно давать столько денег тем, кто вел себя неподобающим образом. Но у нас, заверяют они, просто не было другого выбора.
У нас был выбор
Но варианты выбора у нас все же были. Любой совершаемый выбор влияет на последующие. Снижения налогов в 2001 и 2003 годах, осуществленные по инициативе президента Буша, привели не к устойчивому росту, как он обещал, а скорее к увеличению бюджетного дефицита, что еще более затруднило процесс ликвидации пузыря на рынке жилья65. В этой книге я объясняю, как периодически повторяющиеся акции по спасению банков, осуществлявшиеся по всему миру в течение двух предыдущих десятилетий, привели к повышению морального риска, который в значительной степени способствовал безрассудному кредитованию банков. Я пишу о том, что Министерство финансов США и МВФ установили очень жесткие и контр продуктивные условия для развивающихся стран, из-за чего тем пришлось нести на себе основную тяжесть последствий, вызванных решениями банков о выдаче плохих кредитов. Это внесло свой вклад в резкий рост валют ных резервов, что, в свою очередь, способствовало усилению глобальных дисбалансов и снижению процентных ставок.