При проведении работы по совершенствованию системы управления органами безопасности Дзержинский исходил из принципа «сохранение полностью лучших работников, а, главное — не разрушить аппарат, наоборот, сплотить еще больше его»{464}.
Руководитель ВЧК-ОГПУ, как и большинство тогдашних политиков, переоценивал возможности волевого воздействия на социальные процессы. Методология его мышления и действия определили ценностные приоритеты и пути деятельности госаппарата. С каждым годом все большее внимание им уделялось контролю за общественными процессами. Создание и совершенствование советского аппарата шло в условиях борьбы между сторонниками и противниками новой власти. Дзержинский писал 8 января 1923 г.: «Чтобы наша система государственного капитализма, т. е. само Советское государство не обанкротилось, необходимо разрешить проблему госаппаратов, проблему завоевания этой среды, преодоления психологии и вражды. Это значит, что проблема эта может быть разрешена только в борьбе…»{465}.
После создания ВЧК комиссия имела небольшой аппарат, который ограничивал свою работу Петроградом. В его распоряжении находился лишь отряд красногвардейцев в количестве 30 человек, который вскоре был пополнен петроградскими рабочими, группой революционных солдат Свеаборгского полка и рядом других подразделений. На местах отряды формировались из добровольцев-красногвардейцев, революционных солдат и матросов, рабочих, рекомендованных партийными и профсоюзными организациями и исполкомами советов. Но обстановка потребовала создания новых боевых отрядов. Начало им было положено постановлением СНК Советской республики от 4 января 1918 г. об организации отрядов ВЧК для борьбы с контрреволюцией. 14 января 1918 г. СНК поручил Ф.Э. Дзержинскому организовать их из энергичных, идейно стойких бойцов{466}. 27 января 1918 г. председатель ВЧК направил записку в штаб Красной гвардии: «Для успешной борьбы с преступность капиталистов на почве банков[ских] операций, преступлениями, которые сводят на нет все декреты Советской власти, образован банков. подотдел Вс. Чр. комиссии. Этому подотделу необходимо иметь 5-10 тов. красногвардейцев, сознающих великую свою миссию революционеров, недоступных ни подкупу, ни развращающему влиянию золота.
Просим Вас отрядить в распоряжение этого подотдела в самом спешном порядке таких товарищей. Комиссия берет на себя весь расход и заботу по содержанию и продовольственному вознаграждению»{467}.
В начале 1918 г. была разработана структура и определены обязанности ЧК. Во главе всех ведомства стоял ВЧК при СНК, которая являлась высшим органом административно-исполнительной власти, ей были подчинены в своих действиях территориальные органы, а также комиссары. В каждом губернском городе создается губернская, а в крупных уездах — уездные ЧК. ГубЧК являлась высшим органом административно-исполнительной власти, ей подчинялись УЧК, комиссары городов и железных дорог{468}.
Наряду с созданием нового аппарата ведомства безопасности следовало решить судьбу структур Временного правительства. Уже в январе 1918 г. Дзержинский поднял вопрос о реорганизации старой военной контрразведки. По предложению бывшего агента царских спецслужб К.А. Шевро-Войцинского он санкционировал создание контрразведывательного бюро (КРБ) ВЧК. Оно действовало в Петрограде и Финляндии, в ее штате было 35 человек, включая 25 агентов. Но деятельность бюро была парализована тем, что революционные матросы, прикомандированные к Шевро-Войцинскому, заподозрив своего начальника в измене, расстреляли его{469}.
После неудачи с образованием КРБ ВЧК руководство РКП(б) в мае 1918 г. создать военный контроль при оперативном штабе Наркомвоена (с осени— РВС Республики), не только для ведения разведки, но и борьбы со шпионажем и наблюдения за военными специалистами{470}.
В условиях разгоравшейся Гражданской войны шел поиск наиболее приемлемых структур для решения повседневных задач. 5 марта 1918 г. Дзержинский сделал черновые наброски на проекте организации при ВЧК Оперативного штаба по охране Петрограда в составе представителей Комитета охраны Петрограда, социалистических партийных отрядов при ЦИК, боевых дружин большевиков и левых эсеров. Штаб должен был объединить борьбу с контрреволюцией, саботажем, спекуляцией и хулиганством работать под руководством ВЧК. — «Все донесения направляются в ВЧК, которая разрабатывает и дает задания штабу для немедленного выполнения. В задачи штаба входит вооружение и обучение всех боевых сил, объединяющихся около ВЧК, налаживание службы связи, дела обмундирования, продовольствия, помещения. Ближайшие задачи — разведка, наведение порядка в районах, внешние и внутренние дозоры. Текущие дела: помещение для людей комитета охраны. По линии уголовного розыска затребовать адреса бандитов. Меры борьбы: облавы, штрафы, расстрелы»{471}.
7 марта 1918 г. Коллегия ВЧК приняла решение об объединении всех отрядов ВЧК и установления для них единых принципов организации и использования, а 18 марта 1918 г. подтвердила решение о слиянии всех отрядов в столице в единый Боевой отряд ВЧК и обратилась с письмом к местным советам, предложив им наряду с организацией ЧК сформировать при них вооруженные отряды из добровольцев. Боевой отряд ВЧК к концу апреля состояли из 5 пехотных рот по 125 человек, 50 кавалеристов, 60 пулеметчиков, 40 артиллеристов, 80 самокатчиков и 3 экипажей бронеавтомобилей. 20 марта 1918 г. на заседании ВЧК Дзержинский поддержал предложение Шахова «сохранить целостность отряда самокатчиков, как однородной боевой единицы, находящейся в распоряжении комиссии». Каждая губернская ЧК имела небольшие вооруженные отряды. 8 апреля 1918 г. Дзержинский обратился к командующему Московским военным округом с просьбой передать отряд «в полное наше распоряжение, дабы не пользовались силами его для других целей{472}.
До середины марта 1918 г. деятельность ВЧК ограничивалась районами Петрограда и Москвы. 18 марта 1918 г. ВЧК рассмотрела «Организационный вопрос» и решила преобразовать организационный отдел в Иногородний и при нем бюро по борьбе с контрреволюционной печатью; была принята резолюция В.В. Фомина с поправкой Дзержинского, в которой было предложено всем местным советам организовать однотипные с одинаковым названием комиссии, которые должны борются с контрреволюцией, спекуляцией, [антисоветской] печатью, злоупотреблением по должности; все аресты, обыски, реквизиции, конфискации и проч. «принадлежат исключительно этим комиссиям, как в Москве, так и на местах»; кроме того, в каждом отделе создать разведку, общую для всей комиссии.
22 марта 1918 г. газета «Известия ВЦИК» опубликовала подписанное Дзержинским постановление ВЧК о создании местных чрезвычайных комиссий{473}.
К августу 1918 г. уже существовало 38 губернских и 75 уездных ЧК{474}.
Весной 1918 г. возникли первые конфликтные дела в работе ВЧК и ее территориальных органов. Так, в апреле 1918 г. ВЧК была обвинена в содержании задержанных без допроса и вела «маловажные и негромкие дела». В Петроград выезжала специальная комиссия для расследования всех обстоятельств дела. 23 апреля 1918 г. на заседании ВЧК был заслушан доклад Дзержинского о результатах деятельности Ликвидационной комиссии. Он рассказал, что обвинения, возводимые на ВЧК касаются не столько ВЧК, сколько Петроградской ЧК во главе с М.С. Урицким. Ликвидационная комиссия выяснила факт освобождения губЧК «преимущественно лиц состоятельных, в то время как бедняки сидели под арестом, и лишь с приездом Ликвидационной комиссии освобождено было около 30 чел. из них». Другое обвинение в адрес ВЧК «объяснялось исключительно различием в тактике и способах борьбы с преступностью». «Единственным более или менее основательным укором ВЧК, — отметил Дзержинский, — может быть признано некоторое несовершенство в техническом смысле построения обвинений и в самом учете обвиняемых, объясняемое недостатком юридических познаний работников комиссии». ВЧК предложила продолжить работу Ликвидационной комиссии и «принять срочные меры к закреплению за ВЧК лиц, сумм и вещественных доказательств, перевезенных из Петрограда в Москву{475}.
28 апреля 1918 г. на экстренном заседании ВЧК под председательством Дзержинского был заслушан отчет о деятельности отдела по борьбе с контрреволюцией. И.Н. Полукаров сообщил, что работа отдела идет по двум направлениям: борьба с внутренними и внешними (союзническими и германскими) империалистами, контрреволюционные силы концентрируются около В. Мирбаха, с мест поступают сведения, что при участии разложившихся военных отрядов, а также отрядов охраны железных дорог происходят пьяные бунты и погромы. Но «для наблюдения и разведки за контрреволюцией, надвигающейся извне, нет соответствующего аппарата. Даже для разведки над внутренней контрреволюцией имеющаяся разведка далеко не совершенна в смысле персонального характера состава. Необходимо произвести коренную ломку всей организации разведки по специальностям. Необходимо улучшение следственного аппарата; необходимо лицо одно, определенное, объединяющее и направляющее деятельность следствия» Предложение Полукарова были реализованы несколько позднее